In einer ausführlichen Entscheidung hat das Verwaltungsgericht Köln eine dienstliche Beurteilung der Finanzverwaltung NRW aufgehoben. Hauptkritikpunkt ist der Ansatz, dass das Kriterium der Führungsförderungseignung (FFE) in rechtswidriger Form Eingang in Beurteilungen findet. Nach den Feststellungen des Gerichts wird das Kriterium nämlich nicht vom Vorsteher eines Finanzamtes als Beurteiler vergeben, sondern durch den Präsidenten der Oberfinanzdirektion. Daher teilt der Beurteiler das Kriterium quasi nur noch „nachrichtlich“ mit. Dies ergibt sich aber nicht aus der Beurteilung selbst. Damit ist das Kriterium nicht plausibel und beruht nicht auf Erkenntnissen des Beurteilers. Hiervon dürfte eine Vielzahl von Beurteilungen betroffen sein. Diese sind ggf. mit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht anzufechten und durch die Gerichte entsprechend aufzuheben. Sodann ist die Finanzverwaltung verpflichtet, eine neue rechtmäßige Beurteilung zu erstellen.
Die Entscheidung im Volltext:
Das beklagte Land wird verurteilt, die für den Zeitraum 01.01.2010 bis 31.12.2012 erstellte dienstliche Beurteilung vom 07.03.2013 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
Tatbestand
Der im Jahre geborene Kläger steht seit 1984 im Dienste des beklagten Landes in der Finanzverwaltung. Er wurde zuletzt im Oktober 2005 zum „Steueramtsrat“ ernannt und ist bei dem Finanzamt – dort seit Dezember 2007 als Leiter der Geschäftsstelle – eingesetzt.
Im statusrechtlichen Amt eines Steueramtsrats wurde der Kläger u.a. unter dem 12.04.2010 (Beurteilungszeitraum 01 .01.2007 bis 31 .12.2009) dienstlich beurteilt; diese Beurteilung lautet auf das Gesamturteil „gut“; eine Beförderungseignung wurde nicht ausgesprochen. Darüber hinaus wurde dem Kläger eine „Führungsförderungseignung“ zuerkannt und hierzu ausgeführt.
Für den Zeitraum 01.01.2010 bis 31.12.2012 wurde der Kläger unter dem 07.03.2013 (Schlusszeichnung durch den Präsidenten bzw. Vertreter) dienstlich beurteilt. Diese Beurteilung lautet im Gesamturteil auf „vollbefriedigend“; eine Beförderungseignung wurde nicht vergeben. Zum Merkmal „Führungsförderungseignung“ enthält diese dienstliche Beurteilung keine Ausführungen.
Der Kläger hat am 18.04.2013 gegen die ihm erteilte dienstliche Beurteilung für den Zeitraum 01.01.2010 bis 31.12.2012 Klage erhoben.
Er wendet sich insbesondere dagegen, dass ihm eine „Führungsförderungseignung“ in dieser Beurteilung – anders als in der vorhergehenden Beurteilung – nicht zuerkannt worden sei. Die dienstliche Beurteilung enthalte keine Ausführungen dazu, aus welchen Gründen ihm dieses Merkmal versagt worden sei.
Bereits das Verfahren zur Vergabe dieses Merkmals sei nicht nachvollziehbar. Im Rahmen von „Quervergleichsgesprächen“ werde unter Beteiligung des Personalreferats, der Gleichstellungsbeauftragten und einzelner Vorsteher von Finanzämtern nach Kurzvortrag mit Diskussion, Gruppendiskussion und Einzelinterview darüber entschieden, ob die Führungsförderungseignung zuerkannt werde. Dies sei ein deutlicher Widerspruch zu den Beurteilungsgrundsätzen, wonach eine dienstliche Beurteilung immer einen Beurteilungszeitraum in den Blick zu nehmen habe und nicht nur auf eine Momentaufnahme – wie hier in den Quervergleichsgesprächen – abstellen dürfe.
Darüber hinaus werde mit der Entscheidung über die Führungsförderungseignung im Rahmen sog. Quervergleichsgespräche bereits eine Beförderungsentscheidung vorverlagert, weil ohne die Vergabe der Führungsforderungseignung eine Beförderung nicht erfolgen könne. Dies werde daraus deutlich, dass die Zahl der Sachgebietsleiterstellen, für deren Besetzung zunächst die Führungsförderungseignung erforderlich sei, kontingentiert sei und somit eine „Synchronisierung“ der Vergabe des Merkmals der Führungsförderungseignung und der Beförderungsstellen als Sachgebietsleiter stattfinde.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die für den Zeitraum 01.01.2010 bis 31.12.2012 erstellte dienstliche Beurteilung vom 07.03.2013 aufzuheben und ihn für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen.
Es verteidigt die angegriffene dienstliche Beurteilung des Klägers und die Nicht-Vergabe des Merkmals der Führungsförderungseignung.
Es erläutert zunächst das Verfahren, mit dem das Merkmal der Führungsförderungseignung festgestellt werde (Vorschlag innerhalb des Finanzamts; Einladung zu einem sog. Quervergleichsgespräch auf OFD-Ebene; Durchführung des Gesprächs; Ergebnisabgleich innerhalb einer Regionalkreis- und Gremienbesprechung).
Zum Inhalt des Merkmals der Führungsförderungseignung erläutert das beklagte Land, das zu den Quervergleichsgesprächen Beamte nur auf „Vorschlag“ entsandt würden, wobei diesem Vorschlag seitens der Vorsteher der Finanzämter der Gedanke der Bestenauslese zugrundeliege. Das Quervergleichsgespräch diene der Objektivierung und der Intensivierung des notwendigen Quervergleichs; abschließend werde erst in den Gremienbesprechungen hierüber entschieden.
Es widerspricht der Ansicht des Klägers, dass mit der Vergabe der Führungsförderungseignung eine Beförderung verbunden sei; die Eignung zur Beförderung und die Führungsförderungseignungen seien nicht miteinander verbunden.
In der mündlichen Verhandlung vom 04.11.2013 haben die Vertreter des beklagten Landes das Vergabeverfahren zur Feststellung einer Führungsförderungseignung im Einzelnen erläutert und dokumentiert.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvornge der OFD ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) entscheiden kann, ist zulässig und begründet.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung der Oberfinanzdirektion X vom 07.03.2013 ist rechtswidrig; der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass er für den Zeitraum 01.01.2010 bis 31.12.2012 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich beurteilt wird.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [vom 01 .04.2009 – GV.NRW. S. 224; zuletzt geändert durch Gesetz vom 01 10.2013 – GV.NRW. S. 566 -]. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den – ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden – vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.101988 – 2 A 2.87 -‚ Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Urteil vom 23.6.2006-6 A 1216/04 -‚ www.nrwe.de; Beschlüsse vom 27.12.2007 -6 A 1603/05 -‚ vom 13.12.1999 – 6 A 3599/98 -‚ DÖD 2000, 161 und – 6 A 3593/98 -‚ DÖD 2000, 266.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung der OFD vom 07.03.2013 rechtlich fehlerhaft.
Es bedarf keiner Erörterung, ob die Leistungsbewertung, die mit dem Gesamturteil „vollbefriedigend“ abschließt sowie die fehlende Vergabe einer Beförderungseignung rechtlich zutreffend sind; die Fehlerhaftigkeit der für den Kläger erstellten dienstlichen Beurteilung folgt daraus, dass es für die Zuerkennung bzw. fehlende Zuerkennung des Merkmals der „Führungsförderungseignung“ (FFE) an hinreichenden tatsächlichen Erkenntnismöglichkeiten für den Beurteiler fehlt und die Beurteilung daher insgesamt nicht plausibel ist.
Nach Sinn und Zweck einer dienstlichen Beurteilung, nämlich ein aussagekräftiges, objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung eines Beamten zu gewinnen, um als Grundlage für künftige an Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung orientierte (vgl. Art. 33 Abs. 2 GG) Personalentscheidungen dienen zu können, muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten selbständig abzugeben.
Hieran fehlt es, soweit es das Merkmal FFE betrifft. Im Einzelnen:
Nach Ziff. 4.1 der „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ (BuBR 2011) des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen obliegt die Beurteilung der Beamten der Finanzämter – wie hier für den Kläger – der jeweiligen Dienststellenleitung – hier dem Vorsteher des Finanzamts -. Der OFD kommt eine Überwachung des Maßstabs zu; darüber hinaus ist es Aufgabe des Präsidenten der OFD oder des von ihm Beauftragten, bei Beurteilungen u.a. von Beamten im Statusamt A 12 – wie der Kläger – die Beurteilung abschließend zu zeichnen (Ziff. 4.1.1 BuBR 2011). Insoweit haben die Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass diese abschließende Zeichnung durch den Präsidenten der OFD ein Prüfungsrecht in Bezug auf den anzuwendenden Maßstab und die einzuhaltenden Richtsätze (vgl. Ziff. 4 des Erlasses der OFD vom 26.08.2012) beinhalte.
Davon ausgehend obliegt es im Wesentlichen der Dienststellenleitung (hier: Vorsteher des Finanzamts) eine dienstliche Beurteilung mit Blick auf die Leistung und Befähigung des Beamten, seine Beförderungseignung sowie das Merkmal der FFE zu erstellen; daneben obliegt es dem Präsidenten der OFD oder dem von ihm Beauftragten, auf die Einhaltung des bezirksweit anzuwendenden Beurteilungsmaßstabs bzw. die Richtsätze zu achten.
Soweit es um die Kompetenz des Dienststellenleiters – des Vorstehers des Finanzamts – geht, muss dieser über aussagekräftige Erkenntnisse aus eigener oder ihm nachvollziehbar vermittelter Anschauung verfügen, die er sodann selbst für den gesamten Beurteilungszeitraum (hier: 01.01.2010 bis 31.12.2012) zu würdigen hat.
Dies trifft für die Bewertung des Merkmals FFE erkennbar nicht zu.
Nach den verfahrensrechtlichen Vorgaben im o.g. Erlass vom 26.08.2012 (Ziff. 8) sowie den mündlichen und durch schriftliche Unterlagen ergänzten Erläuterungen der Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung wird über die Vergabe der FFE in einem gesonderten Verfahren entschieden, in das der Vorsteher des Finanzamts als Beurteiler keine eigenen Erkenntnisse einbringt; seine Mitwirkung beschränkt sich auf einen Vorschlag an die OFD, ob und ggf. wer von den Beamtinnen und Beamten seines Finanzamts im statusrechtlichen Amt A 12 für eine Vergabe der FFE in Betracht kommen kann (Ziff. 8.3 des o.g. Erlasses vom 26.08.2012). Das weitere Verfahren – Durchführung der sog. Quervergleichsgespräche, Bewertung der anlässlich dieser Gespräche erbrachten Leistungen – ist seiner Mitwirkung und eigenen Bewertung entzogen. Ihm wird das Ergebnis mitgeteilt; dieses Ergebnis wird in die weiteren Gremienbesprechungen – hier in die abschließende Gremienbesprechung im Januar 2013 – eingebracht, ohne dass weitere Erkenntnisse, die dann ggf. eine eigenständige Bewertung durch den Vorsteher des Finanzamts als Beurteiler oder im Rahmen einer Maßstabsbetrachtung ermöglichen würden, vorliegen.
Wenn sodann der Umstand einer Zuerkennung (mit Begründung) oder fehlenden Zuerkennung (ohne Begründung) der FFE in die abschließende, von dem Vorsteher des Finanzamts als Beurteiler zu verantwortende dienstliche Beurteilung aufgenommen wird, ist dies mithin eine Bewertung, die nicht auf seinen eigenen Erkenntnissen beruht und die insbesondere nichts mit den im Beurteilungszeitraum vom Kläger erbrachten Leistungen, die zu würdigen sind, zu tun hat. Dass in der abschließenden Gremienbesprechung die Vergabe bzw. Nicht-Vergabe der FEE endgültig beschlossen wird, steht der Annahme der fehlenden eigenen Einschätzung des Vorstehers des Finanzamts als Beurteiler nicht entgegen. Die insoweit für den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung ist dann allerdings insgesamt fehlerhaft ist und unterliegt der Aufhebung.
Dass es sich bei der Zuerkennung oder fehlenden Zuerkennung der FFE in der dienstlichen Beurteilung nur um eine „nachrichtliche“ Mitteilung an den zu Beurteilenden – hier den Kläger handeln soll – erschließt sich nicht. Dies ergibt sich weder aus der Beurteilung selbst, die unter Ziff. VIII (Personalentwicklung) ausdrücklich Raum für Ausführungen zur FFE enthält und die insgesamt vom Beurteiler zu unterschreiben ist, noch aus Ziff. 9 BuBR 2011, nach der bei jeder Beurteilung für Beamte in der Besoldungsgruppe A 12 über die Vergabe der FFE „zu entscheiden“ ist.
Soweit die Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vom 04.11.2013 u.a. einen Vermerk des Leiters des Personalreferats der OFD vom 29.08.2012 über den Verlauf und das Ergebnis des mit dem Kläger am 28.08.2012 geführten „Quervergleichsgesprächs“ vorlegen, kann der sich daraus ergebende Versuch einer Plausibilisierung der fehlenden Zuerkennung der FEE jedenfalls keine Relevanz für den Vorsteher des Finanzamts als Beurteiler haben; diese Erkenntnisse beruhen nicht auf seiner eigenen Einschätzung und es ist auch nicht erkennbar, dass diese – ähnlich wie ein „Beurteilungsbeitrag“ – seine Entscheidung zur fehlenden Vergabe der FFE mitbestimmen.
Auch wenn es um die Kompetenz des Präsidenten der OFD oder des von ihm Beauftragten zur „abschließenden Zeichnung“ geht, ist nicht erkennbar, dass und inwieweit eine solche mögliche Plausibilisierung der fehlenden Zuerkennung der FFE Inhalt des vom Präsidenten der OFD zu beachtenden bezirksweiten Maßstabs sein soll. Unabhängig davon fehlt es an jedem Bezug zu Leistungen des Klägers im maßgebenden Beurteilungszeitraum, weil das Quervergleichsgespräch nur – wie eine Momentaufnahme – Erkenntnisse aus diesem Gespräch, nicht aber, wie es bei einer dienstlichen Beurteilung geboten ist, über einen längeren Zeitraum erbrachte Leistungen abbildet.