Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 17.12.2008, Az. 15 B 1755/08

Mit einem Paukenschlag besonderer Art hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (OVG) der Bezirksregierung Arnsberg am Mittwoch eine Nachhilfestunde im Kommunalrecht erteilt. In einem Eilverfahren, das die Stadt Hagen angestrengt hatte, führt der 15. Senat ausführlich aus, dass die Anweisung der Bezirksregierung, Hagener Schulen zu schließen und die Androhung der Ersatzvornahme unzulässig waren (Az. 15 B 1755/08). Vorausgegangen war ein wochenlanger Streit zwischen der Stadt und der Kommunalaufsicht, ob es die schwierige Haushaltslage Hagens gebietet, langfristig Schulen zu schließen und ob dies auch gegen den Willen des Rates angeordnet werden darf.

Eskaliert war die Auseinandersetzung am 13. November 2008, als der Oberbürgermeister der Stadt Hagen dem Rat vorgeschlagen hatte, zehn Grund- und Hauptschulen zu schließen. Diesem Vorschlag waren die Politiker im Rat nicht gefolgt und hatten stattdessen nur die Schließung einer Schule ins Visier genommen. Mit dieser Marschrichtung stimmten sie auch grundsätzlich mit der Meinung von 13.000 Hagener Bürgerinnen und Bürger überein, die sich in einem breit angelegten Bürgerbegehren ebenfalls für den Erhalt der Hagener Schulen ausgesprochen hatten.
Ultimatum aus Arnsberg

Nachdem der Rat nun nicht auch die Schulen dem Spardiktat unterwerfen wollte, stellte die Bezirksregierung als zuständige Kommunalaufsicht der Stadt ein Ultimatum: entweder würden bis zum 21. November freiwillig fünf Schulen benannt, die schon ab dem kommenden Schuljahr 2009/2010 keine Schüler aufnehmen dürften, oder die Bezirksregierung würde selbst fünf Schulen im Wege der „Ersatzvornahme“ schließen. Dieser Aufforderung war die Stadt Hagen nicht nachgekommen und hatte stattdessen an der ursprünglichen Beschlussfassung festgehalten. Zugleich wurde eine Klärung der Auseinandersetzung in verschiedenen Gerichtsverfahren vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg und schließlich dem Oberverwaltungsgericht in Münster gesucht.

Dort gab es nun Nachhilfe im Fach Kommunalrecht. So wies das OVG ausdrücklich darauf hin, dass die Verfügung der Bezirksregierung rechtswidrig sei. Das Gemeindehaushaltsrecht würde nicht von der Stadt Hagen verlangen, fünf Schulen zu schließen, vielmehr sei „der weitere Betrieb der in Rede stehenden Schulen einschließlich ab 2009/20 neu zu bildender Eingangsklassen jedenfalls als ‚Weiterführung notwendiger Aufgaben'“ im Rechtssinne anzusehen. Der laufende Betrieb von Schulen solle ebenso wie die Erhaltung von Versorgungs- und Verkehrseinrichtungen, Spiel-, Sport- und Erholungsanlagen oder kulturellen Einrichtungen nicht dadurch gefährdet werden, dass vorübergehend eine haushaltsrechtliche Schieflage bestehe und keine gültige Haushaltssatzung existiere.

Hagener Sparkurs notwendig, aber Instrumentalisierung verboten

Zwar weist das OVG auch ausdrücklich daraufhin, dass die Stadt Hagen weiterhin zu einem Sparkurs angehalten sei, gleichwohl dürfe die Bezirksregierung die Gemeindeordnung aber nicht „instrumentalisieren“, um eigene Sparkonzepte durchzusetzen. vorliegenden Fall sei es auch inhaltlich sinnvoll gewesen, dass der Rat der Stadt Hagen die Schließung der Schulen nicht überstürzt beschlossen habe. Denn es sei bislang noch nicht abschließend geklärt, ob die Schließung der Schulen nicht beispielsweise zur umfangreichen Rückzahlung von Landesmitteln führen würde. Mit diesen Landesmitteln waren Plätze in Offenen Ganztagsschulen für die Dauer von 20 Jahren eingerichtet worden. Wird diese Laufzeit unterschritten, besteht grundsätzlich die Gefahr der Rückforderung durch die Landeskasse.

Darüber hinaus sei nicht nur das Haushaltsrecht falsch angewandt worden, auch das Instrument der Ersatzvornahme sei rechtswidrig genutzt worden. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass die Bezirksregierung in der gleichen Verfügung das Ultimatum zum Schließen der Schulen gesetzt und zugleich – für den Fall, dass die Stadt Hagen die Schulen nicht selbst schließen würde – die Schließung angeordnet habe. Dies verstößt gegen allgemeines Verwaltungsrecht: „Ein belastender Verwaltungsakt darf nicht mit einer Nebenbestimmung erlassen werden, durch die erst sichergestellt werden soll, dass die wesentlichen gesetzlichen Voraussetzungen für dessen Erlass überhaupt vorliegen.“ Die Bezirksregierung habe daher erst abwarten müssen, ob die Stadt Hagen die ihr gesetzte Frist verstreichen lasse, erst dann hätte die Bezirksregierung selbst tätig werden dürfen.

Fazit

Die Hagener Schulen dürfen zunächst auch über das kommende Schuljahr hinaus weiter betrieben werden. Dass das Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg nämlich zu einer anderen Bewertung der Angelegenheit kommen könnte, ist nicht zu erwarten. Dies bedeutet Rechtssicherheit für die Stadt Hagen und vor allem auch für die bereits angemeldeten Schüler und ihre Eltern.

Überdies bedeutet der Beschluss aus Münster auch einen Etappensieg für die Hagener Bürgerschaft. Diese hatte mit dem Instrument eines Bürgerbegehrens 13.000 Unterschriften für den Erhalt der Schulen gesammelt, die Regierungspräsident Diegel mit einem einzigen Federstrich für unbedeutend erklären wollte.

Es bleibt aber abzuwarten, welche Fernwirkungen der Beschluss auch für das politische Klima in der finanziell stark angeschlagenen Stadt Hagen haben wird. Die Bezirksregierung hat bereits strengere Prüfungen der Ausgaben der Stadt angekündigt. Dies wird sicherlich auch von zahlreichen anderen Kommunen und den übrigen Kommunalaufsichtsbehörden mit Interesse beobachtet werden.

Autor/in Robert Hotstegs

Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht