keine pauschalen Vorwürfe im Disziplinarverfahren – Behörde oder Gericht müssen konkret ermitteln, Bundesverfassungsgericht, Beschluss v. 12.08.2015, Az. 2 BvR 2646/13

In einer aktuellen Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht noch einmal deutlich gemacht, dass das Schuldprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch im Disziplinarverfahren gelten. Dies hatte vorliegend das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen missachtet. Das Gericht hatte im konkreten Fall die Verfehlungen des Beamten als gravierendes Dienstvergehen eingestuft, ohne dass die Würdigung der Erschwerungsgründe für das Bundesverfassungsgericht nachvollziehbar war. Nun muss sich der Senat in Münster erneut mit dem Verfahren befassen.

Das Bundesverfassungsgericht schreibt im Wortlaut:

1. Das Schuldprinzip folgt aus dem Zusammenspiel von Art. 2 Abs. 1 GG und dem Rechtsstaatsprinzip sowie dem wertsetzenden Gehalt des Art. 1 Abs. 1 GG: Jede Strafe, nicht nur die Strafe für kriminelles Unrecht, sondern auch die strafähnliche Sanktion für sonstiges Unrecht, setzt Schuld voraus (BVerfGE 57, 250 <275>; 58, 159 <163>; 80, 244 <255>; 95, 96 <140>). Die Strafe muss in einem gerechten Verhältnis zur Schwere der Tat und dem Verschulden des Täters stehen (BVerfGE 50, 5 <12>; 73, 206 <253 f.>; 86, 288 <313>; 96, 245 <249>). Insoweit deckt sich der Schuldgrundsatz in seinen die Strafe begrenzenden Auswirkungen mit dem Übermaßverbot (vgl. BVerfGE 50, 205 <215>; 73, 206 <253>; 86, 288 <313>). Das Schuldprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot) gelten auch im Disziplinarverfahren (vgl. BVerfGE 46, 17 <27>; 98, 169 <198>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 19. Februar 2003 – 2 BvR 1413/01 –, NVwZ 2003, S. 1504).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Feststellung der Schuld und die Auslegung der in Betracht kommenden Vorschriften bei der Festsetzung einer Disziplinarmaßnahme in erster Linie Sache der zuständigen Fachgerichte ist und das Bundesverfassungsgericht nur nachprüft, ob dem Schuldgrundsatz überhaupt Rechnung getragen und seine Tragweite bei der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts grundlegend verkannt worden ist. Nicht nachgeprüft wird dagegen, ob die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte in jeder Hinsicht zutreffend gewichtet worden sind oder eine andere Entscheidung näher gelegen hätte (vgl. zum Ganzen: BVerfGE 95, 96 <141> und BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007 – 2 BvR 1050/07 –, juris, Rn. 12). Nach der Spruchpraxis der Disziplinargerichte kommt eine Weiterverwendung im öffentlichen Dienst aus Gründen der Funktionssicherung dann nicht mehr in Betracht, wenn das Vertrauensverhältnis durch das Dienstvergehen endgültig zerstört ist. Hiergegen bestehen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Gleiches gilt, wenn das Dienstvergehen einen so großen Ansehensverlust bewirkt hat, dass eine Weiterverwendung als Beamter die Integrität des Beamtentums unzumutbar belastet. In beiden Fallgruppen ist der Beamte für den Dienstherrn objektiv untragbar und daher die Entfernung aus dem Dienst geboten. Wann ein derartiger endgültiger Vertrauens- und Ansehensverlust gegeben ist, hängt weitgehend von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere von der Schwere der Verfehlung, dem Ausmaß der Gefährdung dienstlicher Belange bei einer Weiterverwendung und – bei der Beurteilung der Vertrauensbeeinträchtigung – dem Persönlichkeitsbild des Beamten (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 19. Februar 2003 – 2 BvR 1413/01 –, NVwZ 2003, S. 1504; BVerfGK 13, 205 <208>).

Für die Zumessung der Disziplinarmaßnahme spielt das Eigengewicht der jeweiligen Pflichtverletzung eine bedeutsame Rolle. Art und Intensität der Verfehlung bestimmen regelmäßig den Umfang der Beeinträchtigung von Achtung und Vertrauen und geben damit zugleich einen Hinweis für das Wie der disziplinaren Reaktion. Die disziplinargerichtliche Rechtsprechung hat in Konkretisierung des Schuldprinzips die Relation zwischen dem Gewicht des Dienstvergehens und der Bemessung der Disziplinarmaßnahme auf die Formel gebracht, dass die Schwere des Dienstvergehens in erster Linie in der gewählten „Strafart“ zum Ausdruck kommen muss. Dienstvergehen, die grundsätzlich die Dienstentfernung erfordern, sind danach in erster Linie Eigentumsverfehlungen bei Ausübung des Dienstes wie etwa Unterschlagung im Amt und Diebstahl. Gleiches gilt für den Straftatbestand der Bestechlichkeit. Auch sittliche Verfehlungen von Beamten haben regelmäßig ein erhebliches Gewicht. Außerhalb dieser Deliktsgruppen kann die Verhängung der Höchstmaßnahme insbesondere in Betracht kommen, wenn es sich um ein vorsätzliches schwerwiegendes Versagen im Kernbereich der Pflichten handelt. Damit ist derjenige Pflichtenkreis des Beamten gemeint, der im Mittelpunkt der ihm übertragenen und im Einzelnen geregelten dienstlichen Aufgaben steht (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 19. Februar 2003 – 2 BvR 1413/01 –, NVwZ 2003, S. 1504 f.).

2. Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe stellt sich die Verhängung der disziplinarischen Höchstmaßnahme im Licht des Schuldprinzips bereits aufgrund unzureichender Feststellungen als unangemessen dar.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Verfehlungen des Beschwerdeführers als gravierendes Dienstvergehen eingestuft, ohne dass die Würdigung der Erschwerungsgründe nachvollziehbar ist und den rationalen Charakter der Entscheidung wahrt. Den einzelnen Weisungsverstößen misst das Oberverwaltungsgericht zutreffend ein nur geringes Gewicht bei, gelangt dann aber aufgrund einer Gesamtschau von Gesichtspunkten zu der Auffassung, dass dem Dienstherrn die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht mehr zumutbar sei. Das Oberverwaltungsgericht hat den Schwerpunkt des Fehlverhaltens des Beschwerdeführers darin gesehen, dass er „über Jahre hinweg“ Außendienstfahrten verweigert habe. Die tatsächlichen Feststellungen des Gerichts tragen diese Annahme nicht. So hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass der Beschwerdeführer zwischen dem 28. Februar 2000 und dem 8. Januar 2001, also über einen Zeitraum von lediglich rund zehn Monaten hinweg, an 14 Tagen die Durchführung von Außendienstfahrten sowie eine amtsärztliche Untersuchung verweigert hat. Allein der Umstand, dass der Beschwerdeführer darüber hinaus am 28. November 1994 ebenfalls einmal die Durchführung von Streifenfahrdiensten ablehnte, rechtfertigt es nicht, von einem mehrjährigen Verstoß gegen die Folgepflicht auszugehen. Zwischen den Dienstverfehlungen lag ein Zeitraum von immerhin fünf Jahren und drei Monaten, für den das Oberverwaltungsgericht nicht nur keinen konkreten Verstoß gegen eine Dienstpflicht festgestellt hat, sondern in dem darüber hinaus der Beschwerdeführer, wie das Oberverwaltungsgericht ausführt, mit Billigung seiner Dienststelle Kontrollfahrten mit dem ÖPNV erledigte.

Soweit das Oberverwaltungsgericht argumentiert, das Fehlverhalten des Beschwerdeführers erlange dadurch besonderes Gewicht, dass der streitgegenständlichen Dienstverweigerung die Verhängung einer Geldbuße im Jahr 1993 wegen „ähnlicher Verstöße“ vorausgegangen sei, verkennt es – jedenfalls bezüglich der Dienstverfehlungen in den Jahren 2000 und 2001 – grundlegend die Bedeutung des Schuldprinzips. Das Gewicht einer Vorbelastung hängt nämlich auch vom zeitlichen Abstand der ausgesprochenen Disziplinarmaßnahme zur neuen Verfehlung ab (vgl. auch jüngst BVerwGE 147, 229 <236>). Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch den Zeitablauf von sieben Jahren seit der letzten Disziplinarmaßnahme, der immerhin die Verjährungsfrist mittelschwerer Straftaten überschreitet (vgl. § 78 Abs. 3 Nr. 4 StGB), nicht zugleich mildernd in Rechnung gestellt.

Das Oberverwaltungsgericht hat weiter darauf abgestellt, dass die Verweigerung der Dienstfahrten zu nennenswerten Störungen des Dienstbetriebs geführt habe. Zur Begründung verweist es im Wesentlichen pauschal auf Zeugenaussagen, wonach Außendienstfahrten von Kollegen des Beschwerdeführers übernommen werden mussten und eine Erledigung der Dienstgeschäfte mittels öffentlicher Verkehrsmittel nicht effektiv gewesen sei. Konkrete Feststellungen dazu, inwiefern die Verweigerung von Fahrten im Jahr 1994 beziehungsweise in den Jahren 2000 und 2001 im Einzelfall unmittelbar den Betrieb der Behörde bei deren Aufgabenerledigung beeinträchtigt hat, hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Dies wäre freilich erforderlich gewesen, um diesen Gesichtspunkt bei der Bemessung der Schwere des Dienstvergehens zu berücksichtigen.

Autor/in Katharina Voigt

Rechtsanwältin, Fachanwältin für Verwaltungsrecht