Ein aktuelles Verfahren aus dem Recht der Bürgerbeteiligung erinnert leider schmerzlich an den Rütlischwur, der frei nach Schiller lautet: „Wir wollen sein ein einzig Volk von Brüdern, in keiner Not uns trennen und Gefahr.“
Genauso sind nämlich auch die Vertretungsberechtigten eines Bürgerbegehrens in Not und Gefahr verbunden. Klage erheben dürfen sie nur gemeinsam. Macht ein Vertretungsberechtigter nicht mit, scheitert die Klage. Hier sogar mit der Folge, dass die Rechtsanwälte 1/3 der Verfahrenskosten zu tragen hatten.
Leitsätze:
1. Gegen die Feststellung, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, können die Vertreter des Bürgerbegehrens im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW nur gemeinschaftlich Klage erheben.
2. Scheidet einer von mehreren Vertretern des Bürgerbegehrens im Laufe des Verfahrens aus, wachsen dessen Vertretungsrechte den übrigen Vertretern zu (Anschluss an OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004, Az. 15 B 522/04).
Die Entscheidung führt im Wortlaut aus:
Die Klage richtet sich gegen einen Beschluss des Rates der Beklagten, mit dem dieser festgestellt hat, dass das Bürgerbegehren „E. „, das auf eine Begrenzung der Kosten des Projekts „Neugestaltung E1. “ gerichtet ist, unzulässig sei. Das auf mehrere Jahre angelegte Projekt „Neugestaltung E1. “ umfasst unter anderem die Neugestaltung des Bereichs zwischen dem Hauptbahnhof X. und der Fußgängerzone an der B. G. sowie umfangreiche Änderungen der Infrastruktur für Individualverkehr und Öffentlichen Personennahverkehr, einschließlich der Errichtung eines zentralen Busbahnhofs.
Mit zwei Schreiben vom 25. und 26. November 2013 wurde der Beklagten angezeigt, dass die Durchführung eines Bürgerbegehrens unter dem Namen „E. “ beabsichtigt sei, das sich gegen die mit Beschluss des Rates der Beklagten vom 18. November 2013 (Drucks.-Nr. VO/0000/13) festgestellte Kostensteigerung bei dem Projekt Neugestaltung E1. richten und eine Deckelung der Gesamtkosten auf 105,62 Millionen Euro, d.h. die Kostenhöhe gemäß Beschluss des Rates vom 17. Mai 2010 (Drucks.-Nr. VO/0000/10), anstreben werde. Die Kläger wurden als „voraussichtliche“ Vertreter des Bürgerbegehrens benannt.
Das Bürgerbegehren wurde am 14. März 2014 der Beklagten übergeben. In den verwendeten Unterschriftenlisten wurden die Kläger als Vertretungsberechtigte benannt.
Mit Beschluss vom 7. April 2014 (VO/0239/14) stellte der Rat der Beklagten fest, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Die Beklagte unterrichtete die Kläger mit gleichlautenden Bescheiden vom 9. April 2014, die den Klägern am selben Tag per Boten überbracht wurden, über die Entscheidung des Rates und die maßgeblichen Gründe. Die Bescheide sind jeweils mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, wegen deren Inhalt auf die Bescheide Bezug genommen wird.
Am 9. Mai 2014 haben die Prozessbevollmächtigten der Kläger zu 1. und 3. im Namen der drei Kläger – einschließlich der Klägerin zu 2. – als für das Bürgerbegehren „E. “ Vertretungsberechtigte Klage erhoben, die darauf gerichtet ist, den Beschluss des Rates der Beklagten vom 7. April 2014 und die Bescheide der Beklagten vom 9. April 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten festzustellen, dass das Bürgerbegehren zulässig ist.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2014 hat die Klägerin zu 2. das Amt der Vertretungsberechtigten für das Bürgerbegehren „E. “ gegenüber der Beklagten mit sofortiger Wirkung niedergelegt. Unter demselben Datum hat sie das Gericht davon in Kenntnis gesetzt, dass die Klage ohne ihr Wissen und Einverständnis erhoben worden sei. Mit Schriftsatz vom 7. November 2014 haben die Prozessbevollmächtigten der Kläger zu 1. und 3. Prozessvollmachten dieser beiden Kläger, jedoch nicht der Klägerin zu 2. vorgelegt.
Die Kläger zu 1. und 3. machen – soweit die Zulässigkeit der Klage in Rede steht – geltend:
Die Klage sei zulässig.
Die Auffassung der herrschenden Rechtsprechung, die Vertreter eines Bürgerbegehrens könnten nur gemeinschaftlich Klage erheben, finde keine Stütze im Wortlaut des § 26 Abs. 6 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) und begründe zudem die Gefahr, dass eine Minderheit der Vertreter den Mehrheitswillen zur Erhebung einer Klage blockieren könne. Entsprechend habe das Verwaltungsgericht Münster mit Beschluss vom 1. März 2004 – 1 L 181/04 – für den umgekehrten Fall darauf hingewiesen, dass es nicht möglich sein dürfe, dass eine Minderheit gegen den Mehrheitswillen eine Klage erzwinge.
Auch wenn man annehme, die Klage habe von den Vertretern des Bürgerbegehrens gemeinschaftlich erhoben werden müssen, sei diese zulässig, da die Vertretungsberechtigung, die die Klägerin zu 2. in der Vergangenheit wahrgenommen habe, mit deren Ausscheiden den Klägern zu 1. und 3. als verbleibenden Vertretungsberechtigten zugewachsen sei. Dabei sei es ohne Bedeutung, dass die Klägerin zu 2. erst unter dem 30. Juni 2014 – mithin mehr als einen Monat nach Zustellung der Bescheide am 9. April 2014 – erklärt habe, nicht mehr als Vertreterin des Bürgerbegehrens zur Verfügung zu stehen, da die Rechtsbehelfsbelehrungen der Bescheide unrichtig seien und die Heilung des Mangels der Prozessführungsbefugnis damit innerhalb der Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) möglich gewesen sei. Die Rechtsbehelfsbelehrungen erweckten den Eindruck, jeder der Vertreter könne jeweils auch alleine Klage erheben. Dies ergebe sich aus Formulierungen mit direkter Anrede des Adressaten wie: „Gegen diesen Bescheid können Sie Klage erheben“ und: „Zur Niederschrift bedeutet, dass Sie beim Verwaltungsgericht persönlich erscheinen und erklären, dass Sie Klage erheben möchten.“ Insoweit könne die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Rechtsbehelfsbelehrungen bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung auf die vorliegende Fallgestaltung übertragen werden.
Unabhängig davon sei die Klage auch dann zulässig, wenn man von der Geltung der einmonatigen Klagefrist ausgehe. Die Kläger seien durch eine notwendige Streitgenossenschaft verbunden. Auch im Verwaltungsprozess gelte nach § 64 VwGO i.V.m. § 62 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO), dass die Wahrung der Klagefrist durch einen notwendigen Streitgenossen dem die Frist versäumenden anderen Streitgenossen zugute komme. Daher sei die Wahrung der einmonatigen Klagefrist durch die Kläger zu 1. und 3. der Klägerin zu 2. zuzurechnen.
Die Klägerin zu 2. hat nicht zur Sache vorgetragen.
Die Kläger zu 1. und 3. beantragen schriftsätzlich sinngemäß,
1. den Beschluss des Rates der Beklagten vom 7. April 2014 und die Bescheide der Beklagten vom 9. April 2014 aufzuheben;
2. die Beklagte zu verpflichten, gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW festzustellen, dass das am 14. März 2014 bei der Beklagten eingereichte Bürgerbegehren der Initiative E. mit der Frage: „Sind Sie dafür, dass die gesteigerten Bau- und Folgekosten der Neugestaltung „E1. “ wie ursprünglich durch den Rat beschlossen ausschließlich durch Umschichtungen im Projekt ohne Belastung des städtischen Haushalts (Drittfinanzierung, Anpassung der Bauplanung, Änderung von Aufträgen) ausgeglichen werden sollen und der neue Ratsbeschluss vom 18.11.2013 aufgehoben wird?“ zulässig ist.
Die Klägerin zu 2. stellt keinen Antrag.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Klage sei unzulässig. Gegen die Feststellung, dass ein Bürgerbegehren unzulässig sei, könnten die Vertreter des Bürgerbegehrens nur gemeinschaftlich Klage erheben, was vorliegend innerhalb der Klagefrist nicht geschehen sei. Zwar wachse das Vertretungsrecht den verbleibenden Vertretern zu, wenn ein Vertreter eines Bürgerbegehrens im Laufe des Verfahrens ausscheide. Den Klägern zu 1. und 3. sei das vormals von der Klägerin zu 2. ausgeübte Vertretungsrecht aber erst mit deren Ausscheiden und damit nach Ablauf der Klagefrist zugewachsen. Da die Kläger zu 1. und 3. bis zum Ablauf der Klagefrist ohne das Einverständnis der Klägerin zu 2. nicht zur Klageerhebung berechtigt gewesen seien, hätten sie diesen Mangel auch nicht nach Ausscheiden der Klägerin zu 2. aus dem Kreis der Vertreter rückwirkend heilen können.
Die Rechtsbehelfsbelehrungen, mit denen die angefochtenen Bescheide versehen seien, seien nicht zu beanstanden. Diese wiesen den nach § 58 Abs. 1 VwGO erforderlichen Mindestinhalt auf. Eine Belehrung zu der Frage, ob die Vertreter des Bürgerbegehrens jeweils einzeln oder nur gemeinschaftlich Klage erheben können, sei nicht erforderlich. Die Rechtsbehelfsbelehrungen seien zu dieser Frage auch nicht missverständlich, da sie dazu überhaupt keine Angaben enthielten. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich die Kläger zu 1. und 3. in diesem Zusammenhang stützten, betreffe die Frage, ob sich eine Rechtsbehelfsbelehrung neben dem Adressaten eines Verwaltungsaktes auch an einen Drittbetroffenen richte, und sei auf die vorliegende Fallgestaltung nicht übertragbar.
Die fristwahrende Klageerhebung durch die Kläger zu 1. und 3. könne auch nicht nach § 64 VwGO i.V.m. § 62 Abs. 1 ZPO der Klägerin zu 2. zugerechnet werden. Die Heilung der Fristversäumnis eines Streitgenossen durch die anderen Streitgenossen setze das Einverständnis des säumigen Streitgenossen voraus. Die Klägerin zu 2. sei aber zu keiner Zeit mit der Klageerhebung einverstanden gewesen.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 11. Februar 2015 (Beklagte), vom 16. März 2015 (Kläger zu 1. und 3.) und mit am 1. Mai 2015 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz (Klägerin zu 2.) ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Mit dem Einverständnis der Beteiligten entscheidet das Gericht ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist unzulässig.
Bezüglich der Klägerin zu 2. ist die Klage unzulässig, da die Rechtsanwälte S. T. E2. Prozessvollmachten nur von den Klägern zu 1. und 3., nicht aber von der Klägerin zu 2. vorgelegt haben. Der Mangel ist auch nicht nachträglich durch Nachweis der Prozessvollmacht geheilt worden. Vielmehr hat die Klägerin zu 2. mit Schreiben vom 30. Juni 2014 erklärt, die Klage sei ohne ihr Wissen und Einverständnis erhoben worden und sie wolle sich auch nicht an dem Verfahren beteiligen. Die ohne Prozessvollmacht erhobene Klage ist nicht in dem Sinne „unbeachtlich“, dass sie zu keiner gerichtlichen Amtshandlung Anlass gäbe, sondern durch Prozessentscheidung als unzulässig abzuweisen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 31. März 1976 – IV C 72-74/75 u.a. -, juris, Rn. 1; Beschluss vom 23. März 1982 – 1 C 63/79 -, juris, Rn. 12; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 12. Januar 1993 – 22 A 1122/92 -, juris, Rn. 1; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 67 Rn. 103; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 67 Rn. 52.
Wenngleich die Klage ohne Einverständnis der Klägerin zu 2. erhoben worden ist, ist sie – und sind nicht etwa die vollmachtlosen Vertreter – als Beteiligte des Verfahrens anzusehen und im Rubrum aufzuführen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. September 1974 – III CB 54/71 -, juris (Ls.); Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 67 Rn. 101; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 67 Rn. 52.
Die Klage ist auch im Übrigen – bezüglich der Kläger zu 1. und 3. – unzulässig, da nicht die in den Zeitpunkten der Klageerhebung und des Ablaufs der Klagefrist zuständigen drei Vertreter des Bürgerbegehrens gemeinschaftlich, sondern nur die Kläger zu 1. und 3. Klage gegen den angegriffenen Beschluss des Rates der Beklagten und die auf diesem beruhenden Bescheide der Beklagten erhoben haben.
Nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW sind die subjektiven Verfahrensrechte im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren bei dessen Vertretern im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW konzentriert. Dabei ist der Begriff des Vertreters nicht rechtstechnisch, sondern materiell in dem Sinne zu verstehen, dass dieser die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens vertritt. Entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen zu dem Vertrauensmann eines Volksbegehrens sind die Vertreter – und nur diese – beteiligtenfähig (§ 61 Nr. 1 VwGO). Sie nehmen ähnlich einem Prozessstandschafter die Rechte der Unterzeichner des Bürgerbegehrens in eigenem Namen wahr.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 – 15 A 974/97 -, juris, Rn. 2 ff. m.w.N.; Urteil der Kammer vom 17. September 2004 – 1 K 5435/01 -, juris, Rn. 73.
Gegen die Feststellung, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, können die Vertreter nur gemeinschaftlich Klage erheben. Sie sind aus Gründen des materiellen Rechts (echte) notwendige Streitgenossen im Sinne von § 64 VwGO i.V.m. § 62 Abs. 1 2. Alternative ZPO. Die Regelung des § 26 Abs. 6 Satz 2 VwGO, wonach gegen die Feststellung des Rates, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, nur die Vertreter des Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2 der Vorschrift einen Rechtsbehelf einlegen können, dient in erster Linie der Bündelung der Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens und dem Ausschluss von Rechtsbehelfen der Unterzeichner. Darüber hinaus ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift, der die Vertreter in ihrer Gesamtheit anspricht, ohne jedem Einzelnen von ihnen ein Klagerecht zuzubilligen, dass die Vertreter nur gemeinschaftlich Klage erheben können. Zudem beauftragen die Unterzeichner eines Bürgerbegehrens mit ihrer Unterschrift die benannten Vertreter mit der gemeinschaftlichen Vertretung, da keine abweichende Regelung existiert. Dem würde es widersprechen, wenn bei Benennung der Höchstzahl von drei Vertretern ein oder zwei Vertreter ohne Mitwirkung oder sogar gegen den Willen des oder der übrigen Vertreter Klage erheben könnten.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 – 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, 155 (Ls. und Gründe) = juris (nur Ls.) mit umfassender Begründung und w.N.; Urteil der Kammer vom 17. September 2004 – 1 K 5435/01 -, juris, Rn. 73 ff. m.w.N.; ferner Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Urteil vom 10. März 1999 – 4 B 98.1349 -, juris, Rn. 15; VG Oldenburg, Urteil vom 7. Dezember 2010 – 1 A 2477/09 -, juris, Rn. 40; VG Würzburg, Urteil vom 9. Februar 2011 – W 2 K 10.1215 -, juris, Rn. 25 (abweichende Regelung durch Hinweis in Unterschriftenliste möglich).
Die Kläger zu 1. und 3. können ihre gegenteilige Rechtsauffassung nicht mit Erfolg auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster vom 1. März 2004 – 1 L 181/04 – (juris) stützen. In dieser Entscheidung hat das Gericht ebenfalls die Auffassung vertreten, die Vertreter eines Bürgerbegehrens seien nur gemeinschaftlich zur Klage befugt, und zur Begründung u.a. ausgeführt, anderenfalls könnte sich eine Minderheit der Vertreter gegenüber Mehrheitsentscheidungen durchsetzen (a.a.O., Rn. 18). Aus dieser Argumentation lässt sich entgegen der Auffassung der Kläger zu 1. und 3. nicht schließen, jedenfalls zwei Vertreter seien ohne Mitwirkung des dritten Vertreters zur Klage befugt. Da die Regelung des § 26 GO NRW keine Vorgaben zu dem Verhältnis der Vertreter zu einander enthält, bleibt es dem Innenverhältnis der Vertreter überlassen, wie eine ggf. im Innenverhältnis vorgesehene Mehrheitsentscheidung für eine Klageerhebung umgesetzt und sichergestellt wird, dass auch der bei der Entscheidung unterlegene Vertreter an der Klageerhebung mitwirkt.
Nach diesen Grundsätzen konnte die Klage nur von den in den Zeitpunkten der Klageerhebung und des Ablaufs der Klagefrist zuständigen drei Vertretern des Bürgerbegehrens, den Klägern zu 1. bis 3., gemeinschaftlich erhoben werden. Dies ist nicht geschehen, da die Klage – wie ausgeführt – bezüglich der Klägerin zu 2. bereits mangels Prozessvollmacht nicht zulässig erhoben worden ist.
Der Mangel der Mitwirkung der Klägerin zu 2. an der Klageerhebung konnte auch nicht durch die Kläger zu 1. und 3. geheilt werden, nachdem die Klägerin zu 2. mit Schreiben vom 30. Juni 2014 gegenüber der Beklagten erklärt hatte, sie lege das Amt der Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens „E. “ mit sofortiger Wirkung nieder.
Dabei bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob die Klägerin zu 2. mit dieser Erklärung als Vertreterin des Bürgerbegehrens ausgeschieden ist,
vgl. hierzu BayVGH, Urteil vom 10. März 1999 – 4 B 98.1349 -, juris, Rn. 17,
mit der Folge, dass die bis dahin von ihr ausgeübten Vertretungsrechte den beiden verbliebenen Vertretern – den Klägern zu 1. und 3. – zugewachsen wären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04 -, juris, Rn. 8.
Denn selbst wenn man davon ausgeht, dass die Kläger zu 1. und 3. nach Niederlegung des Vertreteramtes durch die Klägerin zu 2. ohne deren Beteiligung zur Vertretung des Bürgerbegehrens befugt waren, konnten sie den Mangel der Mitwirkung der Klägerin zu 2. jedenfalls nach Ablauf der Klagefrist nicht rückwirkend heilen.
Die Klagefrist endete nach § 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Bescheide vom 9. April 2014, die den Klägern jeweils am 9. April 2014 per Boten überbracht wurden, d.h. am 9. Mai 2014, mithin bevor die Klägerin zu 2. der Beklagten ihre Erklärung vom 30. Juni 2014 übersandte.
Entgegen der Auffassung der Kläger zu 1. und 3. gilt nicht anstelle der einmonatigen Klagefrist die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO. Die Rechtsbehelfsbelehrungen, mit denen die angefochtenen Bescheide versehen sind, sind nicht unrichtig erteilt worden.
Die schriftlich erteilten Rechtsbehelfsbelehrungen enthalten die nach § 58 Abs. 1 VwGO erforderlichen Informationen über den Rechtsbehelf („Klage“), die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei dem der Rechtsbehelf anzubringen ist („Verwaltungsgericht Düsseldorf“), den Sitz („Düsseldorf“) und die einzuhaltende Frist („innerhalb eines Monats, nachdem Ihnen das Schreiben bekannt gegeben wurde“). Die Information, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens nur gemeinschaftlich Klage erheben können, gehört – auch nach Auffassung der Kläger zu 1. und 3. – nicht zu dem erforderlichen Mindestinhalt einer Rechtsbehelfsbelehrung.
Die Belehrungen enthalten auch keine unvollständigen oder unrichtigen zusätzlichen Angaben, die generell geeignet sind, die Einlegung des Rechtbehelfs zu erschweren.Vgl. zu diesen Voraussetzungen etwa Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 58 Rn. 64 m.w.N.
Aus den Rechtsbehelfsbelehrungen ist keine Aussage dazu zu entnehmen, ob die Klage nur gemeinschaftlich mit den anderen Vertretern oder auch alleine erhoben werden kann. Damit konnte bei den Adressaten der Bescheide aus deren Inhalt kein Irrtum über die materielle Voraussetzung der gemeinschaftlichen Klageerhebung entstehen.
Dies gilt auch vor dem Hintergrund der von den Klägern zu 1. und 3. angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen an die Rechtsbehelfsbelehrung bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 2008 – 6 B 14/08 und 6 B 29/08 – und vom 11. März 2010 – 7 B 36/09 -, jeweils juris.
Nach dieser Rechtsprechung beginnt die Klagefrist für den Drittbetroffenen nur zu laufen, wenn ihm der (an eine andere Person adressierte) Verwaltungsakt bekannt gegeben wird und er die in dem Bescheid enthaltene Rechtsbehelfsbelehrung auf sich beziehen darf. Das ist der Fall, wenn die Rechtsbehelfsbelehrung abstrakt (passiv) gefasst ist. Wird der Adressat in der Rechtsbehelfsbelehrung dagegen konkret angesprochen – etwa mit der Formulierung: „Gegen diesen Bescheid können Sie innerhalb … Klage erheben.“ – und dadurch der Eindruck erweckt, dass andere potentiell ebenfalls klagebefugte Personen von der Rechtsbehelfsbelehrung nicht betroffen sind, bezieht sich die Rechtsbehelfsbelehrung nur auf den konkreten im Adressfeld genannten Adressaten. Gegenüber einem potentiellen Drittbetroffenen ist sie dagegen unterblieben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. März 2010 – 7 B 36/09 -, juris, Rn. 16.
Die in den angefochtenen Bescheiden enthaltenen Rechtsbehelfsbelehrungen enthalten zwar Formulierungen, in denen der Adressat des jeweiligen Bescheides unmittelbar angesprochen wird, beispielsweise:
„Gegen diesen Bescheid können Sie Klage erheben.“
„Zur Niederschrift bedeutet, dass Sie beim Verwaltungsgericht persönlich erscheinen und erklären, dass Sie Klage erheben möchten.“
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gleichwohl für die vorliegende Fallgestaltung nicht ergiebig. Diese betrifft ausschließlich die Frage, wer eine Rechtsbehelfsbelehrung auf sich beziehen muss, also deren Adressat ist, dagegen nicht den Inhalt der Belehrung. Vorliegend sind die Rechtsbehelfsbelehrungen nicht geeignet, Zweifel über die Adressaten hervorzurufen. Denn die im Zeitpunkt des Versandes der Bescheide drei Vertreter des Bürgerbegehrens haben gleichlautende, an jeden Einzelnen von ihnen persönlich adressierte Bescheide erhalten. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich nicht herleiten, dass in einer Fallgestaltung wie der vorliegenden über das materielle Erfordernis der gemeinschaftlichen Klageerhebung, das aus § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW folgt, belehrt werden muss.
Dieser Befund wird dadurch bestätigt, dass die Kläger und die Prozessbevollmächtigten der Kläger zu 1. und 3. offenbar bei der Klageerhebung keinem Irrtum über das Erfordernis der gemeinschaftlichen Klageerhebung erlegen sind. Denn die Prozessbevollmächtigten haben im Namen der drei benannten Vertreter Klage erhoben, wenn auch ohne Vollmacht der Klägerin zu 2.
Die Kläger zu 1. und 3. konnten die fehlende Mitwirkung der Klägerin zu 2. an der Klage nach deren Erklärung vom 30. Juni 2014 nicht rückwirkend heilen.
Zwar kann der Mangel der Prozessführungsbefugnis, der daraus folgt, dass einer von mehreren nur gemeinschaftlich zur Klage befugten (echten) notwendigen Streitgenossen bei der Klageerhebung nicht mitgewirkt hat, auch nach Ablauf der Klagefrist – etwa durch Beitritt des Streitgenossen oder Genehmigung der Klage durch diesen – rückwirkend geheilt werden.Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (NdsOVG), Beschluss vom 29. Juni 1981 – 13 B 27/81 -, NVwZ 1982, 321 (Ls. und Gründe) = juris (nur Ls.); Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 64 Rn. 75 m.w.N.
Dies setzt aber voraus, dass der im letztmöglichen Zeitpunkt der fristgemäßen Klageerhebung neben den an der Klage beteiligten notwendigen Streitgenossen weitere, zunächst nicht beteiligte Streitgenosse der Klage beitritt oder die Klageerhebung genehmigt und in dem Zeitpunkt, in dem er diese Erklärung abgibt, noch gemeinsam mit den übrigen Streitgenossen zur Prozessführung befugt ist.
Daran fehlt es vorliegend. Ausgehend von dem Ausscheiden der Klägerin zu 2. als Vertreterin des Bürgerbegehrens mit ihrem Schreiben an die Beklagte vom 30. Juni 2014 sind die Kläger zu 1. und 3. als verbleibende Vertreter zwar nunmehr ohne Mitwirkung der Klägerin zu 2. zur Vertretung des Bürgerbegehrens und damit zur Klageerhebung befugt. Gleichwohl können sie die fehlende Mitwirkung der Klägerin zu 2. bei der Klageerhebung nicht mit Rückwirkung auf den letztmöglichen Zeitpunkt der fristgemäßen Klageerhebung ersetzen. Anderenfalls würde das Vertretungsrecht der Klägerin zu 2., das zu diesem Zeitpunkt noch bestand, missachtet.
Schließlich vermag die Überlegung der Kläger zu 1. und 3., die Klägerin zu 2. gelte hinsichtlich der Wahrung der Klagefrist gemäß § 64 VwGO i.V.m. § 62 Abs. 1 ZPO als durch sie – die Kläger zu 1. und 3. – vertreten, der Klage nicht zur Zulässigkeit zu verhelfen. Unabhängig davon, ob sich die Vertretungsfiktion im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch auf die Klagefrist erstreckt,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1994 – 7 C 20/93 -, juris, Rn. 31; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 64 Rn. 88; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 74 Rn. 23,
wird durch die Fiktion nur die Versäumung einer Frist durch einen der notwendigen Streitgenossen überwunden, diesem aber nicht die Prozesshandlung seines Streitgenossen als solche – hier: die Klageerhebung – zugerechnet. Die Prozesshandlungen eines Streitgenossen wirken grundsätzlich nur für und gegen ihn und nicht für und gegen die anderen Streitgenossen.
Vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 64 Rn. 84; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 74 Rn. 23.
Eine von diesem Grundsatz abweichende Regelung ist § 64 VwGO i.V.m. § 62 Abs. 1 ZPO nicht zu entnehmen.
Die Argumentation der Kläger zu 1. und 3., die Vertretungsfiktion helfe vorliegend jedenfalls über die Einhaltung der Klagefrist durch die Klägerin zu 2. hinweg, weil deren Vertretungsrecht inzwischen ihnen – den Klägern zu 1. und 3. – zugewachsen sei und die Prozessführungsbefugnis ihnen mithin zustehe, ohne dass es der Mitwirkung der Klägerin zu 2. bedürfe, vermischt in unzulässiger Weise die oben behandelte Frage der gemeinsamen Klageerhebung durch (echte) notwendige Streitgenossen (Prozessführungsbefugnis) mit der Frage der Wahrung der Klagefrist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO. Dabei ist der auf die Klägerin zu 2. entfallende Anteil der Kosten an deren Stelle den Prozessbevollmächtigten der Kläger zu 1. und 3. als vollmachtlosen Vertretern der Klägerin zu 2. aufzuerlegen (§ 173 VwGO, § 89 Abs. 1 ZPO).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. März 1982 – 1 C 63/79 -, juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 – 22 A 1122/92 -, juris, Rn. 12; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 67 Rn. 103; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 154 Rn. 3.
Entgegen der Anregung der Kläger zu 1. und 3. ist die Berufung nicht zuzulassen (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO). Die Rechtssache hat insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf.
Vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 124 Rn. 10 m.w.N. aus der Rspr.
Die aufgeworfenen Fragen der Zulässigkeit der Klage sind nicht klärungsbedürftig, da diese ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens anhand der gesetzlichen Regelungen und der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne Weiteres beantwortet werden können, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt.