Selten ergeben sich Schnittmengen zwischen dem von uns bearbeiteten Beamtenrecht und dem Recht der direkten Demokratie (Bürgerbegehren/Bürgerentscheid). Eine vor kurzem veröffentlichte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zeigt aber, dass Schulschließungsmaßnahmen, die häufig von Bürgerinitiativen und Bürgerbegehren behandelt werden, auch eine personalvertretungsrechtliche Komponente haben.
Den Streit führte ein „Personalrat Hauptschule“, der die Lehrerinnen und Lehrer an Hauptschulen im Bezirk einer Bezirksregierung in Nordrhein-Westfalen vertritt. Dieser Personalrat begehrte von der Bezirksregierung Informationen darüber, ob und ggf. welche Auflösungen von Hauptschulen im Regierungsbezirk beabsichtigt seien. Der Antrag hatte in der zweiten Instanz Erfolg.
[…]
Die Beteiligte wird im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache verpflichtet, den Antragsteller über etwaig beabsichtigte Auflösungen der noch im Zuständigkeitsbereich der Beteiligten existierenden Hauptschulen auf der Grundlage der „Umsetzung der Vorgaben der Leitlinie in der Abteilung 4 der Bezirksregierung E.“ zu informieren.Gründe
[…] Das nach der teilweisen Antragsrücknahme mit der Beschwerde allein noch weiterverfolgte Begehren des Antragstellers,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und die Beteiligte im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten, den Antragsteller über etwaig beabsichtigte Auflösungen der noch im Zuständigkeitsbereich der Beteiligten existierenden Hauptschulen auf der Grundlage der „Umsetzung der Vorgaben der Leitlinie in der Abteilung 4 der Bezirksregierung E1.“ zu informieren,
hat Erfolg.
Das Begehren des Antragstellers bedarf der Auslegung. Der im Beschwerdeverfahren allein noch weiterverfolgte Antrag ist vor dem Hintergrund der vom Ministerium für Schule und Weiterbildung NRW erlassenen „Leitlinien für Personalmaßnahmen bei schulorganisatorischen Veränderungen“ (ABl. NRW 2013 S. 406) zu sehen. Diese Leitlinien enthalten bei schulorganisatorischen Veränderungsprozessen zu beachtende Verfahrenshinweise und Grundsätze, die einen Orientierungsrahmen für die betroffenen Lehrkräfte und das sonstige Personal im Landesdienst darstellen und eine sozialverträgliche Gestaltung der Veränderungsprozesse gewährleisten sollen. In Nr. 1 dieser Leitlinien ist unter anderem vorgesehen, dass die zuständige Schulaufsichtsbehörde die frühzeitige Information der zuständigen Personalvertretung, der Schwerbehindertenvertretung und der Gleichstellungsbeauftragten sicherstellt. Zur Anwendung dieser Leitlinien in der Praxis hat die Beteiligte Handlungsanweisungen festgelegt, die mit „Umsetzung der Vorgaben der Leitlinie in der Abteilung 4 der Bezirksregierung E2. “ überschrieben sind. Diese Handlungsanweisungen sind derart aufgebaut, dass zunächst die bei schulorganisatorischen Maßnahmen erfolgenden Verfahrensschritte dargestellt werden und sodann beschrieben wird, wer an dem jeweiligen Verfahrensschritt beteiligt ist und wer durch wen informiert wird. Eine Information des Personalrats ist in diesen Handlungsanweisungen erstmals dann vorgesehen, wenn der Schulträger seine Planungen der Beteiligten gegenüber konkretisiert, indem er beispielsweise die Einbringung einer bestimmten schulorganisatorischen Maßnahme in die politischen Gremien signalisiert oder mit einer bestimmten schulorganisatorischen Maßnahme in die Presse geht. Der Antrag des Antragstellers orientiert sich an diesen Handlungsanweisungen der Beteiligten und ist auf eine Verpflichtung der Beteiligten gerichtet, diese verbindlich einzuhalten.
Dem Begehren des Antragstellers fehlt es nicht am Rechtsschutzinteresse. Zwar hat die Beteiligte die Handlungsanweisungen, auf deren Einhaltung das Begehren des Antragstellers gerichtet ist, selbst erlassen und im Ansatz erkennen lassen, nach diesen Handlungsanweisungen verfahren zu wollen. Dennoch hält die Beteiligte sich nicht für verpflichtet, den Antragsteller im Zusammenhang mit anstehenden Schulauflösungen in der Art zu unterrichten, wie es in den Handlungsanweisungen vorgesehen ist. Dies zeigt sich jedenfalls darin, dass sie das Begehren des Antragstellers im Rahmen der Anhörung vor dem Fachsenat nicht anerkannt, sondern die Zurückweisung der Beschwerde beantragt hat. Angesichts dessen kann der Antragsteller nicht darauf vertrauen und auch nicht darauf verwiesen werden, dass die Beteiligte die Handlungsanweisungen in der Zukunft anwenden und ihn nach den darin enthaltenen Vorgaben unterrichten wird.
Eine einstweilige Verfügung kann nach den hier anzuwendenden Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung erlassen werden, wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf grundsätzlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist; sie darf außerdem die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz im ordentlichen Verfahren nicht erreicht werden kann und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn ein endgültiger Rechtsverlust oder ein sonstiger irreparabler Zustand droht. Dabei sind die Belange der Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.
Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2003 – 1 B 1907/02.PVL -, PersV 2003, 198, vom 28. Januar 2003 – 1 B 1681/02.PVL -, PersR 2004, 64, vom 30. Dezember 2004 – 1 B 1864/04.PVL – und vom 22. Februar 2007 – 1 B 2563/06.PVL -.
An diesen Anforderungen hat sich aufgrund der Änderungen des § 79 LPVG NRW durch Art. I des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes und des WDR-Gesetzes vom 5. Juli 2011 (GV. NRW. S. 348) – LPVG-Novelle 2011 – nichts geändert.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Juli 2012 – 20 B 511/12.PVL -, DÖD 2012, 235, vom 20. August 2013 – 20 B 585/13.PVL -, DÖD 2013, 325 = PersR 2013, 467 = PersV 2013, 473, vom 8. Oktober 2013 – 20 B 838/13.PVL – und vom 30. April 2014 – 20 B 204/14.PVL -.
Die besonderen Anforderungen für eine die Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Verfügung sind für das Begehren des Antragstellers einschlägig, da er eine der Hauptsacheentscheidung – jedenfalls in zeitlicher Hinsicht teilweise – entsprechende Verpflichtung der Beteiligten zur Unterrichtung über etwaig beabsichtigte Schulauflösungen verfolgt.
Ausgehend von diesen Anforderungen hat der Antragsteller für sein Begehren sowohl einen Verfügungsanspruch als auch einen Verfügungsgrund hinreichend glaubhaft gemacht.
Der Verfügungsanspruch ergibt sich aus § 65 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW. Nach dieser Bestimmung ist der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten (Satz 1). Diese Voraussetzungen liegen offensichtlich vor.
Die aus § 65 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW folgende Pflicht der Dienststelle, den Personalrat zu unterrichten, ist sehr weit. Sie bezieht sich grundsätzlich auf alle Angelegenheiten, die die Dienststelle und ihre Beschäftigten unmittelbar betreffen. Die Unterrichtungspflicht gilt aber nicht uneingeschränkt. Sie besteht nur, soweit dies zur Durchführung der Aufgaben des Personalrats erforderlich ist. Ein Anspruch auf Unterrichtung ohne konkreten Bezug zu seinen Aufgaben steht dem Personalrat nicht zu.
Vorliegend sind die vom Antragsteller begehrten Informationen erforderlich, damit dieser seine Aufgaben sachgerecht wahrnehmen kann. Dabei kann dahinstehen, ob dem Antragsteller im Zusammenhang mit der Auflösung von Hauptschulen ein Mitwirkungsrecht aus § 73 Nr. 3 LPVG NRW oder ein anderes förmliches Beteiligungsrecht zusteht. Denn auch wenn es an einem förmlichen Beteiligungsrecht des Antragstellers fehlen und deshalb für ihn bei Schulauflösungen eine hinzunehmende Beteiligungslücke bestehen sollte,
vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 – 6 PB 3.11 -, Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 1,und vom 27. November 2012 – 6 PB 12.12 -, ZfPR 2014, 2
bedarf er zu seiner Aufgabenwahrnehmung der begehrten Informationen. Denn neben den förmlichen Beteiligungsrechten obliegen dem Personalrat auch die in § 64 LPVG NRW im Einzelnen beschriebenen allgemeinen Aufgaben. Zu diesen gehört es unter anderem, Maßnahmen, die der Dienststelle oder ihren Angehörigen dienen, zu beantragen (§ 64 Nr. 1 LPVG NRW), darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden (§ 64 Nr. 2 LPVG NRW), und Anregungen und Beschwerden von Beschäftigten entgegenzunehmen und, falls sie berechtigt erscheinen, durch Verhandlung mit der Dienststelle auf ihre Erledigung hinzuwirken (§ 64 Nr. 5 LPVG NRW). Insbesondere zur Wahrnehmung dieser allgemeinen Aufgaben ist es erforderlich, dass der Antragsteller als Personalrat der im Bereich der Beteiligten an den Hauptschulen tätigen Lehrkräfte möglichst frühzeitig Informationen darüber erhält, ob und gegebenenfalls ab wann eine Hauptschule geschlossen wird.
Ein solches Informationsbedürfnis erklärt sich namentlich aus der besonderen Situation, in der sich die auf der Grundlage von § 87 Abs. 1 LPVG NRW gebildeten besonderen Personalvertretungen für die im Landesdienst beschäftigten Lehrkräfte wie hier der Antragsteller befinden. Das – hier unterstellte – Fehlen eines förmlichen Beteiligungsrechts im Zusammenhang mit der Auflösung von Schulen hat zur Folge, dass einerseits die Beschäftigungsverhältnisse der von der Auflösung einer Schule betroffenen Lehrkräfte in besonders schwerwiegender Weise Veränderungen unterworfen werden, während andererseits der Antragsteller als der zur Vertretung dieser Lehrkräfte berufene Personalrat deren Belange nicht im Rahmen eines förmlichen Beteiligungsverfahrens einbringen kann. In einer solchen Konstellation ist es jedenfalls zur Wahrnehmung der dargestellten allgemeinen Aufgaben aus § 64 LPVG NRW erforderlich, dass der Personalrat von der Dienststelle rechtzeitig und umfassend über den ihr bekannten Stand der Dinge unterrichtet wird. Insbesondere ist der Antragsteller nur bei einer möglichst frühzeitigen Unterrichtung über anstehende Schulauflösungen in der Lage, der Beteiligten im Rahmen des allgemeinen Initiativ- oder Antragsrechts aus § 64 Nr. 1 LPVG NRW vorzuschlagen, gegenüber dem Schulträger in einer bestimmten Weise vorstellig zu werden.
Vgl. zu einer vergleichbaren Situation nach dem hessischen Landesrecht BVerwG, Beschluss vom 27. November 2012 – 6 PB 12.12 -, a. a. O.
Diesen Anforderungen entsprechen die Vorgaben aus den von der Beteiligten erlassenen Handlungsanweisungen, da in diesen vorgesehen ist, dass eine Unterrichtung des Personalrats erfolgen soll, sobald der Schulträger seine Planungen der Beteiligten gegenüber konkretisiert hat. Bei Einhaltung dieser Vorgaben ist sichergestellt, dass der Antragsteller so frühzeitig, wie es der Beteiligten sachgerecht möglich ist, über anstehende Schulauflösungen informiert wird.
Der Antragsteller hat auch einen Verfügungsgrund hinreichend glaubhaft gemacht. Der Erlass der einstweiligen Verfügung ist zur Abwendung wesentlicher Nachteile für den Antragsteller nötig. Für ihn wäre es mit unzumutbaren Folgen verbunden, eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten.
Bei der Frage, wann schlechthin unzumutbare Folgen anzunehmen sind, ist sowohl das Interesse des Personalrats als auch dasjenige der von ihm vertretenen Beschäftigten in den Blick zu nehmen. Als wesentlicher Gesichtspunkt ist dabei zu berücksichtigen, inwieweit die Arbeit des Personalrats ohne den Erlass der einstweiligen Verfügung generell oder für bestimmte wichtige Bereiche in einer Weise unmöglich oder eingeschränkt würde, die auch nur vorübergehend hinzunehmen dem Personalrat und/oder den von ihm vertretenen Beschäftigten nicht angesonnen werden könnte. Zu gewichten ist vor allem, welche Bedeutung dem geltend gemachten Beteiligungsrecht für den Personalrat und/oder für die Beschäftigten in dem jeweiligen Einzelfall beizumessen ist. Dabei ist insbesondere auch in den Blick zu nehmen, welche Möglichkeiten dem Personalrat zur Erlangung von Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren noch verbleiben.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Juli 2012 – 20 B 675/12.PVB -, DÖD 2012, 237, vom 20. August 2013 – 20 B 585/13.PVL -, a. a. O., vom 8. Oktober 2013 – 20 B 838/13.PVL – und vom 30. April 2014 – 20 B 204/14.PVL -.
Ausgehend von diesen Erwägungen sind vorliegend insbesondere für den Antragsteller unzumutbare Folgen glaubhaft gemacht.
Ohne Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung würde der dem Antragsteller nach dem Vorstehenden offensichtlich zustehende Informationsanspruch mit jeder durchgeführten Schulauflösung endgültig und unwiederbringlich verloren gehen. Denn mit der Umsetzung der Organisationsentscheidung geht der im konkreten Fall bestehende Informationsanspruch des Antragstellers unter.
Auf eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren kann der Antragsteller nicht verwiesen werden. Zwar ist es ihm möglich, für künftige Fallgestaltungen durch eine abstrakte Antragstellung die Klärung des Bestehens des geltend gemachten Informationsanspruchs herbeizuführen. Bis zu einer solchen Klärung im Hauptsacheverfahren müsste der Antragsteller dann aber möglicherweise hinnehmen, frühzeitige Informationen über anstehende Schulauflösungen nicht zu erhalten. Dies kann ihm insbesondere deshalb nicht zugemutet werden, weil die mit einer Schulauflösung verbundenen Konsequenzen für das Beschäftigungsverhältnis der betroffenen Lehrkräfte erheblich sind und deshalb in solchen Fällen ein besonderes Interesse der Lehrkräfte daran besteht, dass der zu ihrer Vertretung berufene Personalrat ihre Belange effektiv wahrnehmen kann. Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass gerade derzeit in Anbetracht der aktuell anstehenden Veränderungen in der Struktur der Schulformen in verstärktem Maße mit Schulauflösungen zu rechnen ist. […]“
Das Verfahren zeigt in ganz besonderer Weise, dass es vorteilhaft ist, wenn eine anwaltliche Beratung über das eigentliche Themenfeld hinaus auch angrenzende Fragen des Verwaltungsrechts mit abdecken kann.
Wir sind daher bemüht, stets auch beamten- und disziplinarrechtliche, verwaltungs- und verfassungsrechtliche, kommunal- und wahlrechtliche Fragen mit zu überprüfen und abzudecken, auch wenn eine Beratungsanfrage zunächst „nur“ aus dem Schulrecht oder aus anderen speziellen Rechtsgebieten an uns herangetragen wird.
[Aktualisierung 02.01.2024:]
Unsere drei Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte sind Fachanwält:innen für Verwaltungsrecht (Rechtsanwalt Robert Hotstegs, Rechtsanwältin Sarah Nußbaum, Rechtsanwältin Katharina Voigt) erfolgreich absolviert. So gelingt uns eine weitreichende verwaltungsrechtliche Beratung. Für angrenzende Fragen des Zivil-, Arbeits- oder Strafrecht nutzen wir darüber hinaus die Bürogemeinschaft mit der Kanzlei des Kollegen Andreas Jakobs und unsere langjährige Zusammenarbeit mit anderen Kanzleien aus Düsseldorf.