{"id":1914,"date":"2013-06-18T07:52:08","date_gmt":"2013-06-18T05:52:08","guid":{"rendered":"http:\/\/www.hotstegs-recht.de\/?p=1914"},"modified":"2013-06-21T15:38:05","modified_gmt":"2013-06-21T13:38:05","slug":"teilnahme-auslandischer-burger-der-eu-an-burgerbegehren-und-burgerentscheid-bayerischer-verfassungsgerichtshof-pressemitteilung-v-17-06-2013-az-11-ii-11","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.hotstegs-recht.de\/?p=1914","title":{"rendered":"Teilnahme ausl\u00e4ndischer B\u00fcrger der EU an B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheid, Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Pressemitteilung v. 17.06.2013, Az. 11-VII-11"},"content":{"rendered":"<p>I.<\/p>\n<p>Gegenstand des Verfahrens sind gesetzliche Regelungen im Kommunalrecht, durch die ausl\u00e4ndischen B\u00fcrgern der Europ\u00e4ischen Union das Recht zur Teilnahme an kommunalen B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheiden [in Bayern] einger\u00e4umt wird.<\/p>\n<p><!--more--><\/p>\n<p>II.<\/p>\n<p>1. Die Antragsteller r\u00fcgen, die Mitwirkung ausl\u00e4ndischer EU-B\u00fcrger an B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheiden versto\u00dfe gegen die Bayerische Verfassung. Aus Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV ergebe sich klar und unmissverst\u00e4ndlich, dass das Recht, durch B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheide Staatsgewalt auszu\u00fcben, den Staatsb\u00fcrgern, d. h. den deutschen Staatsangeh\u00f6rigen mit Wohnsitz in Bayern, vorbehalten sei. Dieses Recht werde in seiner Bedeutung und seinen Einflussm\u00f6glichkeiten massiv eingeschr\u00e4nkt, wenn es auch EU-Ausl\u00e4ndern einger\u00e4umt werde. Eine \u00dcberlagerung des bayerischen Verfassungsrechts durch h\u00f6herrangiges Recht scheide insoweit aus, da das Grundgesetz und das EU-Recht den EU-Ausl\u00e4ndern ausschlie\u00dflich bei Kommunalwahlen, nicht aber bei kommunalen Abstimmungen ein Stimmrecht einr\u00e4ume.<\/p>\n<p>2. Der Bayerische Landtag und die Bayerische Staatsregierung halten die Popularklage f\u00fcr unbegr\u00fcndet. Aufgrund europarechtlicher Vorgaben und einer entsprechenden \u00d6ffnung des Grundgesetzes durch <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> sei der Landesgesetzgeber erm\u00e4chtigt und verpflichtet, den ausl\u00e4ndischen Unionsb\u00fcrgern das Recht zur Teilnahme an Gemeinde- und Landkreiswahlen zu gew\u00e4hren. Er halte sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums, wenn er ausl\u00e4ndische Unionsb\u00fcrger auch im Hinblick auf B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheide deutschen Staatsangeh\u00f6rigen gleichstelle. Sowohl Wahlen als auch Abstimmungen dienten der Herstellung demokratischer Legitimation. W\u00fcrden ausl\u00e4ndische Unionsb\u00fcrger von Abstimmungen ausgeschlossen, h\u00e4tten sie nur ein Wahlrecht \u201ezweiter Klasse\u201c. Jedenfalls sei ihre Einbeziehung nach Art. 12 Abs. 3 Satz 2 BV zul\u00e4ssig und sachgerecht.<\/p>\n<p>III.<\/p>\n<p>Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Popularklage am 12. Juni 2013 abgewiesen. <strong>Die landesgesetzlichen Regelungen, die ausl\u00e4ndischen B\u00fcrgern der Europ\u00e4ischen Union das Recht zur Teilnahme an kommunalen B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheiden einr\u00e4umen, sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.<\/strong><\/p>\n<p>Zu der Entscheidung im Einzelnen:<\/p>\n<p>1. a) Ein Versto\u00df gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) unter dem Gesichtspunkt der Verletzung bundesrechtlicher Vorschriften, hier des <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a>, ist nicht gegeben.<\/p>\n<p>Nach <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> sind bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden auch Personen, die die Staatsangeh\u00f6rigkeit eines Mitgliedstaates der Europ\u00e4ischen Gemeinschaft besitzen, nach Ma\u00dfgabe von Recht der Europ\u00e4ischen Gemeinschaft wahlberechtigt und w\u00e4hlbar. Diese 1992 in das Grundgesetz eingef\u00fcgte Regelung dient der Anpassung der deutschen Verfassungsrechtslage an die durch den Vertrag von Maastricht geschaffene neue Unionsrechtslage, die eine Unionsb\u00fcrgerschaft und in diesem Zusammenhang die M\u00f6glichkeit der Teilnahme von Unionsb\u00fcrgern an den Kommunalwahlen ihres jeweiligen Wohnsitzes vorsieht.<\/p>\n<p>Das ma\u00dfgebliche Unionsrecht, auf das <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> Bezug nimmt, bilden derzeit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 Buchst. b und <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/AEUV\/22.html\" title=\"Art. 22 AEUV: (ex-Artikel 19 EGV)\">Art. 22 Abs. 1 AEUV<\/a> sowie die Richtlinie 94\/80\/EG, die die Einzelheiten regelt. Hieraus ergibt sich der Grundsatz, dass EU-Ausl\u00e4nder das Kommunalwahlrecht unter denselben Bedingungen wie Inl\u00e4nder aus\u00fcben d\u00fcrfen. Das Unionsrecht hat daher zur Folge, dass die traditionelle Verkn\u00fcpfung von Staatsangeh\u00f6rigkeit und Wahlrecht teilweise aufgehoben wird. Es verlangt eine Gleichstellung aller Unionsb\u00fcrger aber nur f\u00fcr Kommunalwahlen, nicht auch f\u00fcr kommunale Abstimmungen \u00fcber Sachfragen.<\/p>\n<p>Da <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> ausl\u00e4ndischen Unionsb\u00fcrgern eine Teilhabe auf kommunaler Ebene nur nach Ma\u00dfgabe des Unionsrechts einr\u00e4umt, bezieht sich auch die Regelung im Grundgesetz allein auf die Teilnahme an Kommunalwahlen.<\/p>\n<p>Hieraus wird teilweise gefolgert, dass landesrechtliche Regelungen, die ausl\u00e4ndischen Unionsb\u00fcrgern auch die Teilnahme an kommunalen Sachentscheidungen er\u00f6ffnen, wie dies bei den mit der Popularklage angegriffenen Regelungen der Fall ist, gegen das Grundgesetz versto\u00dfen. Diese Ansicht st\u00fctzt sich darauf, dass die Teilhabe an der Aus\u00fcbung von Staatsgewalt die Eigenschaft als Deutscher voraussetzt. Als Ausnahmeregelung sei <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> eng auszulegen.<\/p>\n<p>Das Fehlen einer Regelung zu den kommunalen Abstimmungen in <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> zwingt nach der Gegenmeinung nicht zu dem Schluss, dass die Teilnahme von EU-Ausl\u00e4ndern an solchen Abstimmungen ausgeschlossen ist. Auch ohne ausdr\u00fcckliche Einbeziehung in das Grundgesetz und das Unionsrecht bestehe auf der Landesebene ausreichender Spielraum, den ausl\u00e4ndischen Unionsb\u00fcrgern \u00fcber das kommunale Wahlrecht hinaus ein Recht zur Teilnahme an kommunalen (Sach-)Abstimmungen einzur\u00e4umen. <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> sei erweiternd zu interpretieren.<\/p>\n<p>Dieser Meinungsstand l\u00e4sst durchaus gewichtige Gr\u00fcnde daf\u00fcr erkennen, dass <a href=\"https:\/\/dejure.org\/gesetze\/GG\/28.html\" title=\"Art. 28 GG\">Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG<\/a> der Mitwirkung von ausl\u00e4ndischen Unionsb\u00fcrgern an B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheiden nicht entgegensteht. Jedenfalls besteht kein offen zutage tretender Widerspruch der mit der Popularklage angegriffenen Regelungen zum Grundgesetz. Ein Versto\u00df gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kann daher nicht festgestellt werden.<\/p>\n<p>b) Auch ein Widerspruch zu den Regelungen des Unionsrechts ist nicht erkennbar, da diese die M\u00f6glichkeit zur Teilnahme ausl\u00e4ndischer Unionsb\u00fcrger an kommunalen Abstimmungen weder verlangen noch verbieten.<\/p>\n<p>2. Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV sind ebenfalls nicht verletzt.<\/p>\n<p>Nach Art. 7 Abs. 2 BV \u00fcbt der Staatsb\u00fcrger seine Rechte durch Teilnahme an Wahlen, B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheiden sowie Volksbegehren und Volksentscheiden aus. Erg\u00e4nzt wird Art. 7 Abs. 2 BV durch Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV, der den Staatsb\u00fcrgern das Recht einr\u00e4umt, Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Landkreise durch B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheid zu regeln.<\/p>\n<p>a) Staatsb\u00fcrger sind zun\u00e4chst alle in Bayern wohnhaften deutschen Staatsangeh\u00f6rigen. Die Auffassung, dass die Bayerische Verfassung allein eine Teilhabe deutscher Staatsangeh\u00f6riger an der Staatsgewalt zul\u00e4sst, bedarf jedoch angesichts der im konkreten Fall zugrunde liegenden Rechtsentwicklung der Modifikation. Eine Bewertung der Verfassungs\u00e4nderung, mit der B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheide verfassungsrechtlich verankert wurden, anhand ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, dass Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV der Teilnahme ausl\u00e4ndischer Unionsb\u00fcrger an kommunalen Abstimmungen nicht entgegenstehen.<\/p>\n<p>b) Kommunale B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheide wurden durch Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 eingef\u00fchrt. Die durch den Volksentscheid vorgenommenen Rechts\u00e4nderungen hatten zum einen zur Folge, dass in Art. 7 Abs. 2 i. V. m. Art. 12 Abs. 3 BV ein Recht der Staatsb\u00fcrger auf Teilnahme an B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheiden verankert wurde. Zum anderen wurde durch einfachgesetzliche \u00c4nderungen der Gemeinde- und der Landkreisordnung, die an das Kommunalwahlrecht ankn\u00fcpfen, bewirkt, dass sich auch ausl\u00e4ndische Unionsb\u00fcrger an kommunalen Abstimmungen beteiligen k\u00f6nnen. Diese Konsequenz des Volksentscheids war beim Einreichen des vorgeschalteten Volksbegehrens nicht absehbar, da zu diesem Zeitpunkt ausl\u00e4ndische Unionsb\u00fcrger noch nicht berechtigt waren, auf Gemeinde- und Kreisebene an Kommunalwahlen teilzunehmen. Sie hat sich erst w\u00e4hrend des Laufs des Volksgesetzgebungsverfahrens als Folge der \u00c4nderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes vom 26. Juli 1995 ergeben, durch die das Landesrecht an das durch Europ\u00e4isches Recht eingef\u00fchrte Wahlrecht ausl\u00e4ndischer Unionsb\u00fcrger bei Gemeinde- und Landkreiswahlen angepasst wurde.<\/p>\n<p>Die Schaffung einer in sich widerspr\u00fcchlichen Regelung, die einerseits \u2013 durch \u00c4nderung der Verfassung \u2013 die Teilnahme an kommunalen Abstimmungen auf deutsche Staatsangeh\u00f6rige beschr\u00e4nkt und die andererseits \u2013 durch Einf\u00fchrung entsprechender einfachrechtlicher Regelungen in der Gemeinde- und der Landkreisordnung \u2013 eben diese Teilhabe auf ausl\u00e4ndische Unionsb\u00fcrger erstreckt, lag dem Volksgesetzgeber fern. Es ist daher im Wege der Auslegung sicherzustellen, dass dem erkennbaren Willen des Volksgesetzgebers, der \u2013 allen \u2013 Gemeinde- und Landkreisb\u00fcrgern ein Mehr an direktdemokratischer Beteiligung er\u00f6ffnen wollte, m\u00f6glichst weitgehend Geltung verschafft wird. Daf\u00fcr, dass der Volksgesetzgeber diese Teilhabe gegebenenfalls auf deutsche Staatsangeh\u00f6rige beschr\u00e4nken wollte, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.<\/p>\n<p>c) F\u00fcr die Auffassung, dass Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV die Teilnahme ausl\u00e4ndischer Unionsb\u00fcrger an kommunalen Abstimmungen zulassen, spricht auch der Gedanke der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit eines Regelungssystems, der aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV) abgeleitet wird. Ziel ist die innere Stimmigkeit eines Regelungsgef\u00fcges und seiner sachgerechten Ausdifferenzierung; sachlich in Zusammenhang stehende Regelungen d\u00fcrfen keine Br\u00fcche aufweisen.<\/p>\n<p>Die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben hat zur Folge, dass ausl\u00e4ndische Unionsb\u00fcrger den Gemeinderat und den Kreistag mitw\u00e4hlen und diesen Gremien auch angeh\u00f6ren k\u00f6nnen. Sie sind an Beschl\u00fcssen des Gemeinderats und des Kreistags beteiligt und haben sogar \u00fcber die Zul\u00e4ssigkeit von B\u00fcrgerbegehren mitzuentscheiden. Es liegt auf der Hand, dass eine Regelung, die denselben B\u00fcrgern die Mitwirkung an der Entscheidung einer einzelnen Sachfrage durch \u2013 einem Gemeinderats- bzw. Kreistagsbeschluss gleichstehenden \u2013 B\u00fcrgerentscheid verwehrt, systematische Br\u00fcche aufweist.<\/p>\n<p>Auch ist es nicht nachvollziehbar, inwiefern f\u00fcr Wahlen und Abstimmungen auf derselben (kommunalen) Ebene verschiedene Teilnehmerkreise und damit unterschiedliche Legitimationssubjekte ma\u00dfgeblich sein sollten. Es erscheint inkonsequent, eine Aufspaltung der kommunalen demokratischen Legitimationsgrundlage anzunehmen, je nachdem, ob die von den B\u00fcrgern herzuleitenden Entscheidungen einerseits von den gew\u00e4hlten Vertretungen bzw. B\u00fcrgermeistern oder Landr\u00e4ten und ihren Verwaltungen oder andererseits von den B\u00fcrgern selbst getroffen werden.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>I. 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