Die Dauer eines Disziplinarverfahrens ist f\u00fcr den betroffenen Beamten stets besonders belastend. Denn selbst f\u00fcr den Fall, dass sich die erhobenen Vorw\u00fcrfe am Ende nicht best\u00e4tigen, ist der Beamte sehr h\u00e4ufig stigmatisiert, von bestimmten dienstlichen Aufgaben entbunden, von Beurteilungen und Bef\u00f6rderungen ausgeschlossen. Je nach Intensit\u00e4t der Vorw\u00fcrfe sind auch die Bez\u00fcge gek\u00fcrzt und der Beamte wurde vom Dienst suspendiert oder ein Hausverbot wurde erteilt. Daher schreiben das Bundes- und Landesdisziplinarrecht den Beschleunigungsgrundsatz fest.<\/p>\n
In einem aktuellen Beschluss hat sich nun das Bundesverwaltungsgericht damit befasst, ob die L\u00e4nge des Verfahrens auch zu einer niedrigeren Disziplinarsanktion f\u00fchren muss und ob ein Dienstherr seine Disziplinargewalt verwirken kann.<\/p>\n
Im vorliegenden Fall hatte das Verwaltungsgericht den Beklagten, einen Kriminalbeamten im Dienst des Kl\u00e4gers, wegen unerlaubten Fernbleibens vom Dienst f\u00fcr einen Zeitraum von fast neun Jahren zwischen 1989 bis 1998 aus dem Beamtenverh\u00e4ltnis entfernt. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil best\u00e4tigt und den Umstand, dass das beh\u00f6rdliche Disziplinarverfahren viele Jahre gedauert hat, bei der Ma\u00dfnahmebemessung nicht mildernd ber\u00fccksichtigt. Die disziplinarrechtlichen Vorermittlungen waren im Mai 1989 eingeleitet worden; der Schlussbericht des Untersuchungsf\u00fchrers datiert vom 30. August 1995. Im Fr\u00fchjahr 1998 wurden die disziplinarischen Untersuchungen ausgedehnt. Der zusammenfassende Bericht des Untersuchungsf\u00fchrers datiert vom 27. Juni 2005. Im Mai 2008 wurde dem Beklagten das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen mitgeteilt. Im Juli 2009 hat der Kl\u00e4ger Disziplinarklage erhoben.<\/p>\n
Fraglich war daher, ob die Dauer des Verfahrens zu Gunsten des Beamten ber\u00fccksichtigt werden musste. Hierzu f\u00fchrt das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss aus:<\/p>\n
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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gekl\u00e4rt, dass der allgemeine Rechtsgrundsatz der Verwirkung auf die Aus\u00fcbung der Disziplinarbefugnis keine Anwendung findet. Die disziplinarische Verfolgung von Dienstvergehen kann nicht durch Verwirkung oder durch Verzicht seitens des Dienstherrn ausgeschlossen werden.<\/strong> Dieser Rechtsprechung liegt die Erw\u00e4gung zugrunde, dass der Zweck der Disziplinarbefugnis nicht darin liegt, begangenes Unrecht zu vergelten. Vielmehr geht es darum, unter Beachtung des Schuldprinzips und des Grundsatzes der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit die Integrit\u00e4t des Berufsbeamtentums und die Funktionsf\u00e4higkeit des \u00f6ffentlichen Dienstes aufrechtzuerhalten. F\u00fcr eine Anwendung des Rechtsinstituts der Verwirkung ist neben den gesetzlichen Regelungen \u00fcber Disziplinarma\u00dfnahmeverbote wegen Zeitablaufs und Verwertungsverbote (vgl. \u00a7\u00a7 18, 19 HDG) kein Raum (Urteil vom 5. Mai 1998 – BVerwG 1 D 12.97<\/a> – Buchholz 232 \u00a7 54 Satz 2 BBG Nr. 16 S. 48<\/a> m.w.N.; Beschl\u00fcsse vom 6. Juli 1984 – BVerwG 1 DB 21.84<\/a> – BVerwGE 76, 176und vom 13. Oktober 2005 – BVerwG 2 B 19.05<\/a> – Buchholz 235.1 \u00a7 15 BDG Nr. 2 Rn. 5).<\/p>\n
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Die Ausf\u00fchrungen des Beklagten zur Bedeutung der unangemessen langen Verfahrensdauer f\u00fcr die Ma\u00dfnahmebemessung gen\u00fcgen den Darlegungsanforderungen nach \u00a7 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO<\/a>, \u00a7 73 HDG nicht. Hierf\u00fcr reicht es nicht aus, darauf hinzuweisen, dass zwischen der Einleitung disziplinarischer Vorermittlungen und der Erhebung der Disziplinarklage oder zwischen einzelnen Verfahrenshandlungen der Disziplinarbeh\u00f6rde ein langer, nicht nachvollziehbarer Zeitraum liegt. Vielmehr muss der Beschwerdef\u00fchrer auch darauf eingehen, dass die Verfahrensdauer bei einer Gesamtbetrachtung unter Ber\u00fccksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beamten, der Vorgehensweise der Beh\u00f6rden oder der Gerichte sowie der Bedeutung des Verfahrens f\u00fcr den Beamten nicht mehr vertretbar ist (vgl. EGMR, Urteil vom 16. Juli 2009 – 8453\/04<\/a> – NVwZ 2010, 1015<\/a>). Davon abgesehen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch gekl\u00e4rt, dass es die unangemessene Dauer des Disziplinarverfahrens nicht rechtfertigt, von der Entfernung aus dem Beamtenverh\u00e4ltnis abzusehen, wenn diese Ma\u00dfnahme disziplinarrechtlich geboten ist<\/strong>:<\/p>\n
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Die Grunds\u00e4tze f\u00fcr die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarma\u00dfnahme f\u00fcr ein Dienstvergehen ergeben sich hier aus \u00a7 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 HDG. F\u00fcr ihre Auslegung kann auf die Rechtsprechung des Senats zu den Bemessungsregelungen des \u00a7 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 BDG zur\u00fcckgegriffen werden, weil landes- und bundesgesetzliche Regelungen w\u00f6rtlich \u00fcbereinstimmen.<\/p>\n
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Danach hat sich die Ma\u00dfnahmebemessung an dem Zweck der Disziplinarbefugnis zu orientieren, der darin liegt, die Integrit\u00e4t des Berufsbeamtentums und damit die Funktionsf\u00e4higkeit des \u00f6ffentlichen Dienstes zu gew\u00e4hrleisten. Daher ist Gegenstand der disziplinarrechtlichen Betrachtung und Wertung die Frage, ob ein Beamter nach seiner gesamten Pers\u00f6nlichkeit noch im Beamtenverh\u00e4ltnis tragbar ist und falls dies zu bejahen ist, ob durch eine Disziplinarma\u00dfnahme auf ihn eingewirkt werden muss, um zu verhindern, dass der Beamte das f\u00fcr die Dienstaus\u00fcbung unabdingbare Vertrauen dauerhaft verliert. Allerdings sind bei der Aus\u00fcbung der Disziplinarbefugnis das Schuldprinzip und das Gebot der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit zu beachten. Daraus folgt, dass die Disziplinarma\u00dfnahme nach einer Gesamtw\u00fcrdigung aller im Einzelfall bedeutsamen be- und entlastenden Umst\u00e4nde unter Ber\u00fccksichtigung des Pers\u00f6nlichkeitsbildes des Beamten zu bestimmen ist, wobei der Schwere des Dienstvergehens richtungweisende Bedeutung zukommt.<\/strong> Die Entfernung des Beamten aus dem Beamtenverh\u00e4ltnis ist geboten, wenn der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit endg\u00fcltig verloren hat. Dies ist der Fall, wenn die Gesamtw\u00fcrdigung unter Ber\u00fccksichtigung des Grundsatzes der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit ergibt, der Beamte werde auch k\u00fcnftig in erheblicher Weise gegen Dienstpflichten versto\u00dfen oder die durch sein Fehlverhalten herbeigef\u00fchrte Sch\u00e4digung des Ansehens des Berufsbeamtentums sei bei Fortf\u00fchrung des Beamtenverh\u00e4ltnisses irreparabel (stRspr; vgl. nur Urteil vom 3. Mai 2007 – BVerwG 2 C 9.06<\/a> – Buchholz 235.1 \u00a7 13 BDG Nr. 3 Rn. 16 ff.).<\/p>\n
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Ist der Beamte nach diesen Bewertungsma\u00dfst\u00e4ben wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens im \u00f6ffentlichen Dienst untragbar geworden, so kann er nicht deshalb Beamter bleiben, weil das Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat. In diesem Fall l\u00e4sst sich die Anerkennung eines Milderungsgrundes der \u00fcberlangen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Disziplinarbefugnis vereinbaren. Die Funktionsf\u00e4higkeit des \u00f6ffentlichen Dienstes w\u00e4re nicht mehr gew\u00e4hrleistet, wenn Beamte, deren berufliche Integrit\u00e4t dauerhaft besch\u00e4digt ist, weiterhin Dienst leisten w\u00fcrden. Ergibt die Gesamtw\u00fcrdigung dagegen, dass eine pflichtenmahnende Disziplinarma\u00dfnahme notwendig, aber auch ausreichend ist, steht fest, dass der Beamte im \u00f6ffentlichen Dienst noch tragbar ist. Nur unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarma\u00dfnahme unter dem Gesichtspunkt der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit mildernd ber\u00fccksichtigt werden (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1977 – 2 BvR 80\/77<\/a> – BVerfGE 46, 17und Kammerbeschluss vom 9. August 2006 – 2 BvR 1003\/05<\/a> – DVBl 2006, 1372<\/a>; BVerwG, Urteile vom 22. Februar 2005 – BVerwG 1 D 30.03<\/a> – juris Rn. 80, vom 8. Juni 2005 – BVerwG 1 D 3.04<\/a> – juris Rn. 27 und vom 7. Februar 2008 – BVerwG 1 D 4.07<\/a> – ; Beschl\u00fcsse vom 13. Oktober 2005 a.a.O. Rn. 8, vom 28. Oktober 2008 – BVerwG 2 B 53.08<\/a> – juris Rn. 6 und vom 26. August 2009 – BVerwG 2 B 66.09<\/a> – juris Rn. 11).<\/p>\n
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Daran ist auch unter Ber\u00fccksichtigung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK<\/a> festzuhalten. Diese Vorschrift gew\u00e4hrleistet und konkretisiert das Recht jeder Person auf ein faires Verfahren \u00fcber Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Anspr\u00fcche und Verpflichtungen oder \u00fcber eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage. Sie benennt als Bestandteil des Fairnessgebots ausdr\u00fccklich das Recht, dass \u00fcber eine derartige Streitigkeit innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Daraus folgt ein Anspruch auf gerichtliche Entscheidung innerhalb angemessener Zeit.<\/p>\n
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Der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) hat den Anwendungsbereich des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK<\/a> nunmehr auch auf Disziplinarverfahren erstreckt.<\/strong> Danach liegt ein Versto\u00df gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK<\/a> vor, wenn das Disziplinarverfahren von seiner Einleitung durch den Dienstherrn bis zum rechtskr\u00e4ftigen Abschluss unangemessen lang gedauert hat. Die Angemessenheit ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung unter Ber\u00fccksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beamten, der Vorgehensweise der Beh\u00f6rden und Gerichte sowie der Bedeutung des Verfahrens f\u00fcr den Beamten zu beantworten (EGMR, Urteil vom 16. Juli 2009 a.a.O.).<\/p>\n
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Eine unangemessen lange Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK<\/a> hat jedoch nicht zur Folge, dass dem Betroffenen aus diesem Grund eine Rechtsstellung einger\u00e4umt werden muss, die im Widerspruch zu dem entscheidungserheblichen innerstaatlichen materiellen Recht steht. Vielmehr kann die unangemessene Verfahrensdauer f\u00fcr den Ausgang des zu lange dauernden Rechtsstreits nur dann zugunsten des Betroffenen ber\u00fccksichtigt werden, wenn das innerstaatliche Recht dies vorsieht oder zul\u00e4sst. Ob diese M\u00f6glichkeit besteht, ist durch die Auslegung der einschl\u00e4gigen materiellrechtlichen Bestimmungen zu ermitteln.<\/p>\n
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Dies wird durch die Europ\u00e4ische Menschenrechtskonvention und die dazu ergangene Rechtsprechung des EGMR best\u00e4tigt. Stellt der EGMR eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK<\/a> fest, billigt er dem Betroffenen eine billige Entsch\u00e4digung zu, wenn vollst\u00e4ndige Wiedergutmachung nach innerstaatlichem Recht nicht m\u00f6glich ist (Art. 41 EMRK<\/a>).<\/p>\n
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Im \u00dcbrigen hat der Bundesgesetzgeber die Rechtsfolgen eines Versto\u00dfes gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK<\/a> wegen unangemessen langer Verfahrensdauer inzwischen in \u00a7\u00a7 198 ff. GVG<\/a> eigenst\u00e4ndig geregelt. Diese Bestimmungen gelten nach \u00a7 173 Satz 2 VwGO<\/a> auch f\u00fcr verwaltungsgerichtliche Verfahren (Art. 1 und Art. 8 des Gesetzes \u00fcber den Rechtsschutz bei \u00fcberlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24. November 2011 ). In F\u00e4llen der ger\u00fcgten unangemessen langen Verfahrensdauer besteht ein Anspruch auf angemessene Entsch\u00e4digung, um die verz\u00f6gerungsbedingten Verm\u00f6gensnachteile und immateriellen Folgen auszugleichen (\u00a7 198 Abs. 1 und 2 GVG<\/a>).<\/strong> Der Bundesgesetzgeber hat aber davon abgesehen, einen inhaltlichen Bezug zwischen der unangemessenen Dauer des Verfahrens und den geltend gemachten materiellrechtlichen Positionen herzustellen. Dies belegt, dass der unangemessen langen Dauer des Verfahrens Bedeutung f\u00fcr dessen Ausgang nur zukommen kann, wenn die Ber\u00fccksichtigung dieses Gesichtspunkts dem einschl\u00e4gigen materiellen Recht nicht widerspricht.<\/p><\/blockquote>\n
Der Beschluss des Gerichts ist in mehrere Richtungen wegweisend:<\/p>\n
1. So unterstreicht das Bundesverwaltungsgericht indirekt, dass bereits auf der Ebene der Sachverhaltsermittlung (des Tatbestandes), der Schuld und auch der Pers\u00f6nlichkeit des Beamten dargestellt werden muss, ob tats\u00e4chlich die Entfernung aus dem Dienst geboten ist. Ergibt hier die Bewertung nur die schwerste Disziplinarsanktion, kann die Dauer des Verfahrens nicht mehr zugunsten des Beamten Ber\u00fccksichtigung finden. Bestehen allerdings noch Zweifel, ob die Entfernung aus dem Dienst zwingend erforderlich ist, kann die \u00fcberlange Verfahrensdauer auch weiterhin zugunsten des Beamten in die Betrachtung einbezogen werden.<\/strong><\/p>\n
2. Eine Verwirkung der Disziplinargewalt schlie\u00dft das Bundesverwaltungsgericht ausdr\u00fccklich aus.<\/strong><\/p>\n
3. Auff\u00e4llig ist, dass auch der Verzicht auf die Aus\u00fcbung der Disziplinargewalt in diesem Zusammenhang Erw\u00e4hnung findet. Dass dieser ebenfalls ausgeschlossen sein soll, kann nicht \u00fcberzeugen. Denn gem. \u00a7 61 LDG NRW und \u00a7 61 BDG hat der Landes- und Bundesgesetzgeber bereits zu erkennen gegeben, dass die R\u00fccknahme einer Disziplinarklage m\u00f6glich ist und auch Bestand haben soll, selbst wenn der Dienstherr sp\u00e4ter eine Sanktion f\u00fcr notwendig erachtet. Ausdr\u00fccklich „k\u00f6nnen die [der Disziplinarklage urspr\u00fcnglich] zu Grunde liegenden Handlungen nicht mehr Gegenstand eines Disziplinarverfahrens sein.“ Das Gericht hat somit weder im ersten, noch in einem gedachten zweiten Verfahren die M\u00f6glichkeit, den Beamten zu sanktionieren, wenn der Dienstherr auf sein Recht durch Klager\u00fccknahme verzichtet hat. Nichts anderes muss auch f\u00fcr den sonstigen Verzicht auf die Aus\u00fcbung der Disziplinargewalt gelten. Das Disziplinarrecht ist kein Selbstzweck, sondern setzt immer das Ermessen des Dienstherrn voraus. Ein Verzicht muss daher m\u00f6glich und aus Gr\u00fcnden der Rechtssicherheit, sowie der Treue- und F\u00fcrsorgepflicht zwischen Beamtem und Dienstherrn auch verbindlich sein.<\/strong><\/p>\n
4. Schlie\u00dflich weist das Bundesverwaltungsgericht den Weg auf, nach dem Grundsatz „dulde und liquidiere“ Schadensersatz bei \u00fcberlanger Verfahrensdauer zu fordern. Hierf\u00fcr ist aber bereits im Ausgangsverfahren die sogenannte „Verz\u00f6gerungsr\u00fcge“<\/strong> zu erheben. Dar\u00fcber hinaus besteht noch keine gefestigte Rechtsprechung, welche Entsch\u00e4digung angemessen f\u00fcr ein Disziplinarverfahren ist. Das Gesetz selbst regelt in \u00a7 198 Abs. 2 S. 3 und 4 GVG<\/a>:<\/p>\n