Im Ergebnis erfreulich deutlich und klar hat sich nun das Verwaltungsgericht Hamburg der Grundsatzkritik an den dienstlichen Beurteilungen im Zoll angeschlossen, wie sie auch schon 2012 das Verwaltungsgericht Darmstadt geäußert hat (siehe Beurteilungssystem Zoll rechtswidrig).
Das Gericht urteilte im Wesentlichen:
1. Die Bündelung der Dienstposten im Zoll führt dazu, dass die Beurteilungen nicht mehr innerhalb der Vergleichsgruppe vergleichbar sind und damit ihren Zweck nicht erfüllen können.
2. Es verstößt gegen die aus Art. 33 Abs. 2 GG und § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV folgenden Anforderungen an die dienstliche Beurteilung, dass die Teilbeurteilungen für die einzelnen Kompetenzen erst erfolgen, nachdem das Gesamturteil in der Gremiumsbesprechung unumstößlich festgelegt wurde.
3. Es verstößt weiter gegen Plausibilität einer dienstlichen Beurteilung, dass die Beurteilungsrichtlinien unterschiedliche Systeme für die Bewertung von Einzelmerkmalen und die Bildung des Gesamturteils vorsehen, ohne zu erläutern, in welchem Zusammenhang diese stehen.
Im Wortlaut heißt es ausführlich:
Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage hat in der Sache Erfolg.
A.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Die Klägerin verlangt mit der Entfernung der Beurteilung vom 14. September 2010 und der erneuten Beurteilung ein Verhalten von der Beklagten, dass nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes besteht, weil eine dienstliche Beurteilung kein Verwaltungsakt ist (BVerwG, Urt. v. 9.11.1967, II C 107.64, juris, Rn. 20ff.).
B.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die Klägerin kann die Entfernung der dienstlichen Beurteilung vom 14. September 2010 aus der Personalakte verlangen (dazu I.). Sie hat auch einen Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Februar 2007 bis 31. Januar 2010 (dazu II.).
I.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Entfernung der dienstlichen Regelbeurteilung vom 14. September 2010 aus der Personalakte, weil die Beurteilung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Daraus folgt, dass auch der Widerspruchsbescheid, der dies ablehnt, aufzuheben ist.
Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Ihr gegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (BVerwG, Urt. v. 26.6.1980, 2 C 8/78, juris, Rn. 18 m.w.N.).
Hat der Dienstherr – wie hier – Beurteilungsrichtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, Urt. v. 26.6.1980, 2 C 13/79, juris, Rn. 29 m.w.N.; VGH Mannheim, Beschl. v. 29.11.2010, 4 S 2416/10, juris, Rn. 5; siehe auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2005, 2 C 34/04, juris, Rn. 8).
Der in diesem Sinne begrenzten Nachprüfung hält die angefochtene Beurteilung nicht in allen Punkten Stand. Zwar steht das Verfahren, nach dem die angegriffene Beurteilung zustanden gekommen ist, mit den BRZV in Einklang. Die so zustande gekommene Beurteilung überschreitet jedoch den rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen sie sich bewegen muss. So führt die Bündelung der Dienstposten dazu, dass die Beurteilungen nicht mehr innerhalb der Vergleichsgruppe vergleichbar sind und damit ihrem Zweck, als Grundlage für eine Beförderungsentscheidung zu dienen, nicht erfüllen können (dazu 1.). Es verstößt weiter gegen die aus Art. 33 Abs. 2 GG und § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV folgenden Anforderungen an die dienstliche Beurteilung, dass die Teilbeurteilungen für die einzelnen Kompetenzen erst erfolgen, nachdem das Gesamturteil in der Gremiumsbesprechung unumstößlich festgelegt wurde (dazu 2.). Zuletzt steht es nicht mit dem aus dem Prinzip der Bestenauslese abzuleitenden Gebot der plausiblen Begründung einer dienstlichen Beurteilung in Einklang, dass die Beurteilungsrichtlinien unterschiedliche Systeme für die Bewertung von Einzelmerkmalen und die Bildung des Gesamturteils vorsehen, ohne zu erläutern, in welchem Zusammenhang diese stehen (dazu 3.).
1. Die dienstliche Beurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Rechte der Klägerin, weil sie nicht mit anderen dienstlichen Beurteilungen von Beamten der Vergleichsgruppe vergleichbar ist. Die Vergleichbarkeit dienstlicher Beurteilungen ist eine Mindestanforderung, die von einer dienstlichen Beurteilung zu verlangen ist. Sie folgt aus dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) und dem in § 48 Abs. 1 BLV enthaltenen Gebot, die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten regelmäßig in dienstlichen Beurteilungen niederzulegen.
Die Vergleichbarkeit der Beurteilungen ist nicht gegeben, weil die teilweise Bündelung der Dienstposten dazu führt, dass die Beamten einer Vergleichsgruppe nicht – auch nicht annähernd – vergleichbaren Anforderungen auf ihren Dienstposten ausgesetzt sind (dazu 1.1) und aus der dienstlichen Beurteilung nicht ersichtlich ist, ob und wie diese unterschiedlichen Anforderungen bei der Beurteilung berücksichtigt worden sind (dazu 1.2).
Die Kammer weist darauf hin, dass sich die Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung nicht aus der Bündelung der Dienstposten an sich ergibt. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das man so verstehen könnte (BVerwG, Urt. v. 30.6.2011, 2 C 19/10, juris, Rn. 28-30), ist als Revisionsurteil zu einer Beförderungssache ergangen. Vorliegend geht es dagegen nicht um die Beförderung, sondern um die Bewertung auf dem innegehabten Dienstposten. Die Bündelung von Dienstposten stellt für die dienstliche Beurteilung allerdings insoweit ein Problem dar, wie sie – wie hier – Auswirkungen auf die Vergleichbarkeit der Beurteilungen hat.
1.1 Die teilweise Bündelung der Dienstposten führt dazu, dass die angegriffene dienstliche Beurteilung der Klägerin nicht mit allen dienstlichen Beurteilungen der Beamten ihrer Vergleichsgruppe vergleichbar ist, weil nicht alle vergleichbaren Anforderungen auf ihren jeweiligen Dienstposten ausgesetzt waren. Die Beurteilung kann somit ihren Zweck nicht erfüllen.
Maßgebliche Vergleichsgruppe sind alle Beamten der Bundeszollverwaltung, die innerhalb derselben Laufbahn dasselbe Statusamt innehaben (vgl. VGH München, Beschl. v. 16.3.2012, 3 CE 11.2381, juris, Rn. 27). Die angegriffene Beurteilung müsste es daher ermöglichen, alle Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 10 des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes in der Bundeszollverwaltung miteinander zu vergleichen. Die Beklagte hat ausdrücklich einen statusamtsbezogenen Vergleich vorgenommen. Beamte desselben Statusamts, die einer anderen Laufbahn angehören, sind nicht zu berücksichtigen. Aus dem Laufbahnprinzip folgt, dass im Zeitpunkt der dienstlichen Beurteilung Beamte nur innerhalb derselben Laufbahn um ein Beförderungsamt konkurrieren können. Beamte aus anderen Laufbahnen müssten zunächst einen Laufbahnwechsel vollziehen. Wegen dieses vor einer Beförderung auf einen Beförderungsposten einer anderen Laufbahn zu vollziehenden Zwischenschritts, gehören Beamte einer anderen Laufbahn nicht zur Vergleichsgruppe.
Der Zweck der dienstlichen Beurteilung mit ihrer auf das übertragene Amt bezogenen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten liegt vor allem darin, den Vergleich unter den für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamtes in Betracht kommenden Beamten zu ermöglichen (BVerwG, Urt. v. 2.3.2000, 2 C 7/99, juris, Rn. 16; BVerwG, Urt. v. 24.11.1995, 2 C 21/93, juris, Rn. 16). Sie dient damit der Verwirklichung des in Art. 33 Abs. 2 GG niedergelegten Leistungsprinzips, nach dem jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte haben muss. Dies wird auch von Nr. 1 Satz 1 BRZV nachvollzogen, nach dem die dienstlichen Beurteilungen das Ziel haben, ein aussagefähiges, objektives und vergleichbares Bild der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der Beamten zu gewinnen.
Eine dienstliche Beurteilung erfährt ihre wesentliche Aussagekraft erst im Vergleich zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urt. v. 27.2.2003, 2 C 16/02, juris, Rn. 13). Die Vergleichbarkeit der fachlichen Leistung von Beamten, die dasselbe Statusamt innehaben, am Maßstab der Anforderungen, die sich aus dem Statusamt ergeben, wird grundsätzlich dadurch gewährleistet, dass die Beamten auf Dienstposten eingesetzt werden, deren Bewertung ihrem Statusamt entspricht.
Im vorliegenden Fall ist gerade nicht gewährleistet, dass alle Beamtinnen und Beamten des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes der Besoldungsgruppe A 10 in der bundesdeutschen Zollverwaltung auch nur annähernd gleich schwierige Tätigkeiten ausüben.
1.1.1 Die Anhörung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat ergeben, dass es zum einen grundsätzlich möglich ist, die Tätigkeiten auf einem gebündelten Dienstposten in eher schwierige und eher leichtere Aufgaben zu unterteilen. Es werde zum anderen angestrebt, die auf einem gebündelten Dienstposten anfallenden Tätigkeiten den einzelnen Beamten so zuzuweisen, dass die Schwierigkeit der Aufgabe in etwa ihrem Statusamt entspricht. Die konkrete Aufgabenzuweisung sei Aufgabe der jeweiligen Vorgesetzten der auf gebündelten Dienstposten eingesetzten Beamten. In der Praxis könne aufgrund der Anforderungen an den täglichen Arbeitsablauf jedoch nicht immer sichergestellt werden, dass die Aufgabenverteilung in dieser Weise erfolge.
In diese Darstellung der dienstlichen Vorgaben für die Beschäftigung von Beamten auf gebündelten Dienstposten lassen sich die übrigen Einlassungen in der mündlichen Verhandlung nahtlos einfügen. Zum einen trugen die vier Kläger aus Parallelverfahren, die im Beurteilungszeitraum (auch) als Abfertigungsbeamte tätig waren und deren Verfahren mit dem vorliegenden zur gemeinsamen Verhandlung verbunden wurden, vor, dass alle Kollegen, die mit ihnen auf demselben gebündelten Dienstposten tätig gewesen seien, unabhängig von ihrem jeweiligen Statusamt dieselben Aufgaben übernommen hätten. Zum anderen hat sich … dahingehend eingelassen, dass bei ihrem Hauptzollamt nicht die Abfertigung, sondern die Sachbearbeitung im Vordergrund stehe. Dort würden die konkret anfallenden Tätigkeiten ihrer Schwierigkeit nach einzelnen Sachbearbeitern zugewiesen. Diese Einlassungen sind Ausdruck der Vielgestaltigkeit der Aufgaben in der Bundeszollverwaltung. Es gibt Bereiche, wie etwa die Sachbearbeitung, in denen es leichter möglich ist, den Arbeitsanfall so vorzustrukturieren, dass die Beamten Aufgaben erhalten, die ihrem Statusamt in etwa entsprechen. In anderen Bereichen machen es Praxiszwänge erforderlich, dass sämtliche Beamten alle Aufgaben erledigen.
Diese Unterschiede in der Einsatzpraxis führen dazu, dass es – bezogen auf die gesamte Bundeszollverwaltung – gerade nicht sichergestellt ist, dass alle Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe, die auf einem gebündelten Dienstposten tätig sind, auch nur annähernd gleich schwierige Tätigkeiten erledigen. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass nicht gewährleistet werden kann, dass alle Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 10 des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes dieselbe Mischung aus leichten und schwierigen Aufgaben zu erledigen haben. Nach den Erkenntnissen aus der mündlichen Verhandlung muss vielmehr davon ausgegangen werden, dass es Beamte der Vergleichsgruppe gibt, die auf ihren Dienstposten ganz anderen Anforderungen ausgesetzt sind als die Klägerin.
Die Beurteilungen werden auch nicht dadurch vergleichbar, weil „auf einem gebündelt bewerteten Dienstposten Aufgaben anfallen, die von ihrer Wertigkeit her allen in die Bündelung einbezogenen Statusämtern entsprechen“ (VG Düsseldorf, Urt. v. 19.9.2012, 10 K 7515/11, juris, Rn. 27). Dies ist nicht die entscheidungserhebliche Frage. Maßgeblich ist vielmehr, ob alle Beamten der Vergleichsgruppe dieselbe Mischung von Aufgaben erledigen. Dies aber ist nicht sichergestellt.
1.1.2 Für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst folgt die fehlende Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilung auch daraus, dass es Beamte der Besoldungsgruppe A 10 gibt, die anders als die Klägerin nicht auf einem nach A 9/A 11 gebündelt, sondern auf einem nach der Besoldungsgruppe A 10 „spitz“ bewerteten Dienstposten tätig sind. Teil II der Dienstpostenbewertung der Zollverwaltung (DpBZoll) vom 15. April 2010 (Aktenzeichen IIIA5-O1511/06, Dok.-Nr. 2010/0168103) erlaubt es insbesondere im Bereich der Zollämter, Dienstposten alternativ zu bewerten. Dies bedeutet, dass die nach Nr. R 2.4 Teil I DpBZoll zuständigen Dienststellen dem Dienstposten innerhalb der in Teil II DpBZoll genannten Bandbreite genau eine Besoldungsgruppe zuweisen (Nr. R 7.3 Teil I DpBZoll). Nach Nr. B 2.1.5 Teil II DpBZoll ist der Dienstposten des Leiters eines kleinen Zollamtes, das mit weniger als 200 Wertpunkten bewertet ist, alternativ zwischen A 9 m+Z – A 11 zu bewerten. Gleiches gilt für den Vertreter des Leiters eines Zollamtes mit weniger als 300 Wertpunkten (Nr. B 2.2.4 Teil II DpBZoll). Angesichts der Größe der Bundeszollverwaltung mit 277 Zollämtern (www.zoll.de/DE/Der-Zoll/Struktur/struktur_node.html) geht das Gericht davon aus, dass es im Beurteilungszeitraum Dienstposten eines Leiters oder Vertreters eines Leiters eines Zollamtes gab, die „spitz“ mit A 10 bewertet wurden.
Die Beurteilungen von Beamten, die auf diesen „spitz“ nach A 10 bewerteten Dienstposten tätig waren und dasselbe Statusamt wie die Klägerin innehatten, sind mit der dienstlichen Beurteilung der Klägerin nicht vergleichbar, da nicht sichergestellt ist, dass die Klägerin – auch wenn dies in der Theorie so angestrebt worden sein sollte – weit überwiegend nur Tätigkeiten ausübt, die ihrem Statusamt entsprechen, während dies bei den „spitz“ nach A 10 bewerteten Dienstposten vorausgesetzt werden muss.
1.2 Die Vergleichbarkeit der Beurteilungen wird auch nicht durch Erläuterungen in der Beurteilung sichergestellt.
Der Beurteilung ist weder zu entnehmen, ob und ggf. in welchem Umfang die Klägerin Tätigkeiten wahrgenommen hat, die nicht ihrem Statusamt entsprechen, noch ob und ggf. in welchem Umfang das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung diesen Umstand berücksichtigt. Zwar ist in der Beurteilung der Dienstposten, auf dem sie im Beurteilungszeitraum eingesetzt war, durch den Zusatz „A9g/A11“ als gebündelt gekennzeichnet. Da die Tätigkeit auf einem gebündelten Dienstposten nicht immer – auch nicht ungefähr – dem Statusamt entspricht, lässt sich allein aus diesem Zusatz nicht ableiten, welche Aufgaben die Klägerin konkret erfüllt hat.
Selbst wenn es zuträfe, dass der Zuschnitt des konkreten Aufgabengebiets der Klägerin der Berichterstatterin und der Beurteilerin bei der Beurteilung gegenwärtig gewesen wäre, ist dies der Beurteilung selbst nicht zu entnehmen. Dies wäre jedoch erforderlich, um die Vergleichbarkeit der Beurteilungen zu gewährleisten. Eine zukünftige Beförderungsentscheidung würde auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung getroffen. Hierbei würde die Klägerin zunächst mit allen anderen Bewerbern, die ebenfalls das Gesamturteil „Den Anforderungen entsprechend“ (6 Punkte) erhalten haben, konkurrieren. Da sich den Beurteilungen nicht entnehmen lässt, ob sie diese Punktzahl durch die Erledigung von Aufgaben erlangt haben, die von der Schwierigkeit her ihrem Statusamt entsprechen, gibt allein die Nennung des Gesamturteils keinen Aufschluss über die Leistungsfähigkeit der beurteilten Beamtin im Vergleich zu den Beamten ihrer Vergleichsgruppe (vgl. VG Darmstadt, Urt. v. 16.3.2012, 1 K 632/11, juris, Rn. 26ff.).
Die hier vertretene Auffassung, dass aus der Beurteilung ersichtlich sein muss, welche konkreten Aufgaben der Beamte wahrgenommen hat, wird von § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV gestützt. Die Vorschrift lautet in der seit dem 26. Februar 2013 geltenden Fassung (Erste Verordnung zur Änderung der Bundeslaufbahnverordnung vom 2. Februar 2013, BGBl. I 316 vom 25.2.2013; Änderung hervorgehoben) nunmehr:
Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von zwei Personen.
Dass der dort jetzt erwähnte Amtsbegriff sowohl das Statusamt als auch das Amt im konkret-funktionellen Sinne erfasst, ergibt sich aus der amtlichen Änderungsbegründung (Hervorhebung hinzugefügt):
Die Änderung stellt sicher, dass auch bei sogenannten gebündelten Dienstposten ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab entsprechend dem in Artikel 33 Absatz 2 GG verbürgten Leistungsgrundsatz zu Grunde gelegt wird. Um dies zu gewährleisten, sind auch bei der Beurteilung von Beamtinnen und Beamten, die einen gebündelten Dienstposten innehaben, die Anforderungen des statusrechtlichen Amtes zu berücksichtigen. Es sind ebenfalls die durch die Beamtin oder den Beamten tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben einzubeziehen.
Hierin wird klargestellt, dass die tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind. Geschieht dies, muss dieser Umstand gerade in einer sehr großen Verwaltung mit bundesweiter Versetzbarkeit auch in der dienstlichen Beurteilung seinen Niederschlag finden. Ein sachgerechter Vergleich miteinander konkurrierender Beamter und damit die „Klärung einer Wettbewerbssituation“ (BVerwG, Urt. v. 27.2.2003, 2 C 16/02, juris, Rn. 13) kann ansonsten nicht erfolgen.
2. Es ist rechtswidrig, die einzelnen Kompetenzen, die in den Beurteilungskategorien gemäß Nr. 9.1 BRZV zusammengefasst werden, erst zu bewerten, nachdem das Gesamturteil in der Gremiumsbesprechung unumstößlich festgelegt wurde. Dies verstößt gegen Art. 33 Abs. 2 GG (dazu 2.1) und gegen § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV (dazu 2.2).
2.1 Die Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen die aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anforderungen an die dienstliche Beurteilung, weil die Einzelmerkmale dadurch ihre eigenständige Bedeutung verlieren. Die dienstliche Beurteilung ist die Grundlage für eine Beförderungsentscheidung (Nr. 1 Satz 2 BRZV). Bei gleichem Gesamturteil hat der Dienstherr die Aufgabe, die Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien zur Kenntnis zu nehmen (BVerwG, Urt. v. 30.6.2011, 2 C 19/10, juris, Rn. 17 m.w.N.). Den Einzelmerkmalen kommt somit eine eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zu. Dies ist für die Bestenauslese auch erforderlich, weil die Bewertung der Einzelmerkmale in so unterschiedlichen Kompetenzbereichen wie Fach- und Methodenkompetenzen einerseits und persönliche und soziale Kompetenzen andererseits eine größere Aussagekraft für die Eignung eines Beamten für einen bestimmten Dienstposten haben kann als allein das Gesamturteil.
Bei dem hier praktizierten Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Ausprägungsgraden „überragend ausgeprägt“ (A) bis „sehr schwach ausgeprägt“ (F) gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich von dem Streben geleitet wird, keine Implausibilität zwischen dem Gesamturteil und der Summe der vergebenen Einzelmerkmale zu erzeugen. Der Beurteiler und der die Bewertungen vorschlagende Berichterstatter können nicht unbefangen einen Ausprägungsgrad für die einzelne Kompetenz vergeben.
2.2 Es verstößt auch gegen § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV, die Einzelbeurteilungen vorzunehmen, nachdem ein nicht mehr abänderbares Gesamturteil festgelegt wurde. Nach dieser Vorschrift schließt die Beurteilung mit einem Gesamturteil und einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung. Hieraus ergibt sich zum einen, dass die Beurteilung ein einziges Gesamturteil enthalten muss. Zum anderen legt sowohl der Wortlaut als auch die systematische Stellung von Absatz 3 nahe, dass das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt werden muss. Dies steht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der das Gesamturteil durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, Beschl. v. 27.9.2011, 2 VR 3/11, juris, Rn. 23 m.w.N.). Es beruht sachlich auf den vorhergehenden Einzelbewertungen (so ausdrücklich: Lemhöfer, in: ders./Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: 30. Ergänzungslieferung, Mai 2011, § 49 BLV 2009, Rn. 18; siehe auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 7. Aufl. 2011, § 10, Rn. 49 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 24.11.1994, 2 C 21/93: Das Gesamturteil ist kreativ aus den Einzelbewertungen zu entwickeln).
Zwar wird nach der Anhörung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung jeder Beamte nach seinen fachlichen Stärken und Schwächen eingereiht. Insoweit basiert das Gesamturteil auf Einzelurteilen. Die in der Gremiumsbesprechung gewonnenen Urteile sind jedoch nicht die, die sich später in Gestalt von Ausprägungsgraden in der dienstlichen Beurteilung wiederfinden.
Die hier vertretene Ansicht steht nicht im Widerspruch zu der Entscheidung des VGH München vom 31. Januar 2008. Der VGH München hat es nicht beanstandet, dass erst nachdem „unter den Beamten der gleichen Besoldungsgruppe – ganz unspezifisch – eine Reihung vorgenommen“ worden ist, die Einzelmerkmale bewertet wurden (Beschl. v. 31.1.2008, 3 B 04.3385, juris, Rn. 39). Die jenem Verfahren zugrunde liegende Bewertungspraxis unterscheidet sich nämlich von dem vorliegenden Fall dadurch, dass dort nicht bereits ein – nicht mehr abänderbares – Gesamturteil festgelegt wurde, sondern die Reihung eine vorläufige Arbeitshypothese darstellte, die im Lichte der sodann auf der Grundlage der Reihung vorgenommenen Einzelbewertungen nochmals hinterfragt werden kann und muss. Der VGH München führt aus (Hervorhebung hinzugefügt):
Ergeben sich hieraus [d. h., aus der zunächst vorgenommenen Reihung und der Bewertung der Einzelmerkmale] Spannungen, besteht Anlass, die Reihung und die für die Einzelmerkmale vergebenden Punkte zu überdenken.
Damit wird klar, dass Gesamturteil und Bewertung der Einzelmerkmale jeweils eigenständige Elemente der Beurteilung sind. Es muss die Möglichkeit bestehen, das Gesamturteil im Lichte der Noten, die für die Einzelmerkmale vergeben wurden, zu überdenken. Daran fehlt es hier.
3. Es verstößt gegen das aus dem Prinzip der Bestenauslese abgeleitete Gebot der plausiblen Begründung einer dienstlichen Beurteilung, dass die Beurteilungsrichtlinien unterschiedliche Systeme für die Bewertung von Einzelmerkmalen und die Bildung des Gesamturteils vorsehen, ohne zu erläutern, in welchem Zusammenhang diese stehen.
Zwar hat der Dienstherr ein weites Ermessen, auf welcher Grundlage er sein Gesamturteil bildet. Er muss diese tatsächlichen Grundlagen nicht alle in der Beurteilung benennen (BVerwG, Urt. v. 26.6.1980, 2 C 8/78, juris, Rn. 18). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Klägers durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, Urt. v. 26.6.1980, 2 C 8/78, juris, Rn. 18). Allerdings muss die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden (BVerwG, Urt. v. 26.6.1980, 2 C 8/78, juris, Rn. 25). Macht der Beamte Einwände geltend, hat der Dienstherr
„allgemeine und pauschal formulierte Werturteile durch weitere nähere (schriftliche) Darlegungen zu erläutern, zu konkretisieren und dadurch plausibel zu machen haben. Dies kann durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch von weiteren (Teilwerturteilen) Werturteilen erfolgen. Entscheidend ist, daß das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern daß es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, daß der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Urteil geführt hat, sichtbar wird. Der Beamte hat hierauf Anspruch, weil er nur so beurteilen kann, ob er mit Aussicht auf Erfolg gegen ihn nachteilige wertende Urteile seines Dienstherrn um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen kann.“
(BVerwG, Urt. v. 26.6.1980, 2 C 8/78, juris, Rn. 25 [Hervorhebung hinzugefügt]; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 17.03.1993, 2 B 25/93, juris, Rn. 4)
Jedes Werturteil muss dann eine formelhafte Behauptung bleiben, die für niemanden nachvollziehbar ist, wenn der Beurteiler selbst nicht weiß, in welchem Zusammenhang das Gesamturteil und die Bewertung der Einzelmerkmale stehen. So liegt es hier jedoch. Weder die BRZV noch aus der Verwaltungspraxis ergeben sich Hinweise dafür, wie die Bewertungen der Einzelmerkmale zu einem Gesamturteil führen. Zwar ist die dienstliche Beurteilung ein Akt wertender Erkenntnis, der sich im Kern einer gerichtlichen Überprüfbarkeit entzieht. Wenn sich der Dienstherr jedoch dafür entscheidet, mehrere nebeneinander stehende Bewertungssysteme einzuführen, und das eine – das Gesamturteil – aus dem anderen – den Einzelmerkmalen – abgeleitet werden soll, muss er dem Beurteiler mitteilen, in welchem Verhältnis die Systeme zueinander stehen.
Das Verhältnis zwischen den fünfstufigen, in Buchstaben codierten Ausprägungsgraden und dem letztlich 16-stufigen (0-16 Punkte) Gesamtnotensystem ergibt sich auch nicht aus der rein rechnerisch ermittelten Plausibilitätskontrolle, auf die sich die Präsidentin der BFD Nord in ihrer Anhörung in der mündlichen Verhandlung bezogen hat als sie von ihren Erfahrungen als Berichterstatterin sprach. Ihr ist nämlich selbst nicht bekannt, nach welchem Prinzip diese Plausibilitätskontrolle – die in den BRZV an keiner Stelle Erwähnung finden – durchgeführt wird.
II.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Regelbeurteilung für den Zeitraum 1. Februar 2007 bis 31. Januar 2010 gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 BLV. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtin regelmäßig spätestens alle drei Jahre zu beurteilen. Dieser Anspruch kann durch die Regelbeurteilung vom 14. September 2010 nicht erfüllt werden, weil sie rechtswidrig ist (siehe oben I.). Bei der erneuten Beurteilung wird die Beklagte die unter I. genannten Gesichtspunkte, die zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung vom 14. September 2010 führten, berücksichtigen müssen. Ferner weist das Gericht auf die folgenden rechtlichen Gesichtspunkte hin, die von den Beteiligten vorgebracht wurden und die auch bei einer Neubeurteilung zu berücksichtigen sein werden.
1. Nicht zu beanstanden ist, dass die Beurteilungsrichtlinien in der hier maßgeblichen Fassung erst am 1. Juni 2010 und damit nach dem Beurteilungsstichtag 31. Januar 2010 in Kraft traten (so auch VG Darmstadt, Urt. v. 16.3.2012, 1 K 632/11, juris, Rn. 17 zum selben Beurteilungsstichtag). Es handelt sich insoweit nicht um ein Rückwirkungsproblem, weil Beurteilungsrichtlinien keine formellen oder materiellen Gesetze sind, sondern Verwaltungsanweisungen. Die Richtlinien dienen allein der einheitlichen Anwendung der Beurteilungsstandards. Der Gegenstand der Beurteilung, nämlich die Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der Klägerin bleibt während des gesamten Beurteilungszeitraums gleich (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2005, 2 C 34/04, juris, Rn. 9). Es ist daher rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beurteilungsstichtag vor dem Inkrafttreten der BRZV liegt. Entscheidend ist allein, welches Beurteilungssystem im Zeitpunkt der Beurteilung gilt (BVerwG, Urt. v. 14.2.1990, 1 WB 181/88, juris, Rn. 6).
2. Es war nicht erforderlich, die Klägerin auf eine mögliche Verschlechterung ihrer Beurteilung im Vergleich zur Vorbeurteilung hinzuweisen. […]
3. Es ist nicht rechtsfehlerhaft, frühere dienstliche Beurteilungen nicht zu berücksichtigen. […]
4. Es verstößt nicht gegen grundlegende Regeln der Transparenz und Plausibilität, dass im Rahmen eines Beurteilungsmerkmals verschiedenartige Fähigkeiten gebündelt sind (a. A. VG Darmstadt, Urt. v. 16.3.2012, 1 K 632/11, juris, Rn. 32 ff.; hieran anschließend VG Münster, Beschl. v. 10.9.2012, 4 L 196/12, S. 5). Auch wenn die einzelnen Beurteilungsmerkmale sehr unterschiedliche Kompetenzen erfassen, ist es nicht zu beanstanden, dass die Bewertungen der einzelnen Beurteilungskriterien ihrerseits das arithmetische Mittel aus der Bewertung weiterer Unterpunkte sind, die als Klammerzusätze in der Beurteilung wiedergegeben sind (vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 7. Aufl. 2011, § 10, Rn. 42; BVerwG, Urt. v. 24.11.1994, 2 C 21/93, juris, Rn. 18). Es führt daher nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Beurteilung, dass sie nur eine Note für ein ganzes Bündel von Fähigkeiten vergibt (So auch VG Trier, Urt. v. 5.6.2012, 1 K 176/12, S. 15, zum selben Beurteilungsbogen).
5. Es stellt keinen Begründungsmangel dar, dass die Gesamtnote der dienstlichen Beurteilung – so wie hier – allein durch ein verbalisiertes Gesamturteil und eine Zahl ausgedrückt wird, ohne dass dies im Einzelnen näher erläutert werden würde. Der Dienstherr darf Noten, auch die Gesamtnote, allein durch eine Zahl ausdrücken. Maßgebend ist, dass sich aus dem Beurteilungssystem ergibt, wo der beurteilte Beamte innerhalb seiner Vergleichsgruppe steht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.1.1994, 2 B 5/94, juris, Rn. 4; BVerwG, Urt. v. 11.2.1999, 2 C 28/98, juris, Rn. 27; VG Hamburg, Beschl. v. 18.12.2012, 21 E 2834/12, S. 12; a. A. VGH Mannheim, Beschl. v. 29.11.2010, 4 S 2416/10, juris, Rn. 6; Urt. v. 25.9.2012, juris, Rn. 33ff.).
6. Die Beurteilung leidet nicht deshalb an einem Begründungsmangel, weil die BRZV vorsehen, dass alle Beurteilungskategorien ausgefüllt werden müssen.
Es ist dem Dienstherrn grundsätzlich erlaubt, in einer großen Verwaltung, wie sie die Bundeszollverwaltung darstellt, trotz der unterschiedlichen Aufgabenbereiche einen einheitlichen Beurteilungsbogen mit Beurteilungsmerkmalen vorzusehen, der die Anforderungen mancher Aufgabenbereiche besser beschreibt als die auf anderen Dienstposten geforderten Fähigkeiten. Erforderlich ist dann jedoch, dass die Beurteilungsrichtlinien eine nicht nur schematische Heranziehung und Gewichtung sämtlicher vorgesehener Beurteilungsmerkmale, sondern eine sinnvolle Verwertung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Aufgabenbereiches möglich machen (BVerwG, Urt. v. 17.4.1986, 2 C 8/83, juris, Rn. 17).
Diesen Anforderungen wird die Beurteilung im vorliegenden Fall gerade noch gerecht. Zwar müssen alle Unterkategorien ausgefüllt werden. Das Beurteilungsformular enthält jedoch das Feld „Ergänzende Bemerkungen“. Auch wenn es nicht in der beispielhaften Aufzählung genannt ist, hätte ein Beurteiler hier die Möglichkeit, auf die besondere Gewichtung einzelner Merkmale und die Besonderheiten des Dienstpostens einzugehen.
Leider ist uns bekannt, dass diese Rechtsauffassung von nordrhein-westfälischen Gerichten bislang nicht bestätigt worden ist. Daher empfehlen wir in vielen Fällen, Widerspruch und ggf. Klage gegen die Beurteilung zu erheben und die Rechtsentwicklung abzuwarten. Hierzu ist eine Beratung im Einzelfall sinnvoll.